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GALILEO : La nature stratégique du projet enfin assumée
- 2 janvier 2008 | Par Adeline
- cela prouve pour une fois que le budget communautaire n’est pas si rigide qu’on a pu le dire !
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Le 29 novembre dernier, les ministres européens des Transports se sont enfin mis d’accord sur le financement et les modalités de réalisation de Galileo. Après l’échec du Partenariat Public-Privé en mai 2007, suite au refus des industriels d’engager les fonds nécessaires, et l’accumulation de quatre années de retard par rapport au pan original, le projet Galileo semble remis sur les rails. Un financement intégral par le budget communautaire et la promesse de retombées industrielles équilibrées pour les Etats membres ont été les ingrédients de ce sauvetage in extremis. Retour sur les enjeux et défis d’un projet stratégique.
Projet en développement, Galileo devrait aboutir à la mise en place d’un système européen de positionnement et radionavigation par satellite, mettant ainsi fin au monopole du GPS (Global Positionning System) américain. La Russie dispose également d’un système de navigation par satellite, Glonass, mais qui n’est pas pleinement opérationnel. L’enjeu est donc similaire à celui d’Ariane dans le domaine de l’aérospatial ou d’Airbus dans celui de l’aviation : acquérir une indépendance technologique et réduire les risques de chantage de la part des autorités américaines (en cas de désaccord diplomatique ou militaire par exemple, les autorités américaines pourraient bénéficier, avec l’accès aux services GPS, d’un moyen de pression puissant).
Les Etats-Unis étaient au départ hostile au projet Galileo, de la même manière qu’ils l’étaient vis-à-vis d’Ariane dans les années 1960-1970. Encore en 2001, l’administration américaine envoyait à Bruxelles une lettre critique, soulignant l’existence et le bon fonctionnement du GPS. En 2002, suite au lancement du programme par le Conseil, les Américains ont rapidement changé d’attitude, cherchant, de façon pragmatique à éviter une guerre technologique. Après un an de négociation, un accord signé le 28 décembre 2004 réconciliait les deux parties en prévoyant l’interopérabilité et la possible coopération entre les deux systèmes.
Les enjeux du projet Galileo ne sont cependant pas perçus de la même manière par tous les Etats membres de l’UE. Alors qu’en France le projet est considéré comme crucial pour des raisons d’indépendance stratégique et diplomatique, de sécurité et de défense, le Royaume-Uni et les Pays-Bas mettent en avant ses enjeux en termes de parts de marché des entreprises européennes et d’amélioration de la qualité de vie des citoyens.
Galileo mêle en effet considérations diplomatiques et économiques. Diplomatiquement, ces enjeux renvoient à l’indépendance et à la force d’attraction de l’Europe sur la scène internationale – comme en témoigne l’intérêt pour Galileo manifesté par de nombreux pays tiers. Des accords commerciaux ont été signés avec les Etats-Unis, la Chine, l’Inde et Israël, et des négociations engagées avec le Maroc, l’Argentine, l’Ukraine, l’Australie, la Canada et le Brésil. Economiquement, le taux de croissance soutenu des marchés associés à la radionavigation offre des perspectives prometteuses en termes de gain de compétitivité. Le Commissaire Jacques Barrot présente ainsi Galileo comme l’un des grands projets de la stratégie de Lisbonne, mettant en avant ses impacts attendus en matière d’emploi et de part de marché des entreprises européennes.
19 janvier 1994 : résolution du Conseil concernant la contribution européenne à la mise en place d’un système mondial de navigation par satellite.
21 janvier 1998 : Communication de la Commission « Vers un réseau transeuropéen de positionnement et de navigation comprenant un stratégie européenne pour un système mondial de navigation par satellite » COM (98) 0029.
2000 : lancement du concept de Galileo par la Commission
7 mars 2001 : le Conseil met en place un financement pour le projet Galileo.
26 mars 2002 : le Conseil valide la phase de développement de Galileo.
Mai 2003 : mise en place de l’entreprise commune Galileo (GJU – Galileo Joint Undertaking), sous la responsabilité conjointe de la Commission européenne et de l’ESA (European Space Angency).
10 décembre 2004 : le Conseil Transport autorise le déploiement opérationnel de Galileo
12 juillet 2004 : création de l’Autorité de Surveillance de Galileo (GSA – Galileo Surveillance Authority), une agence communautaire en charge de la gestion et du contrôle de l’utilisation des fonds affectés au programme.
28 décembre 2004 : accord USA-UE permettant l’interopérabilité techniques des systèmes GPS et Galileo.
27 juin 2005 : GJU accorde la concession au projet joint des 2 consortiums iNavSat et Eurely.
décembre 2005 : le Conseil décide de la répartition géographique des installations de Galileo : le siège administratif sera situé à Toulouse, le siège opérationnel à Londres, alors que Munich, Rome et Londres hébergerons chacun un centre de contrôle et d’évaluation.
8 décembre 2006 : Livre Vert sur les applications de navigation par satellite – COM (2006) 769.
28 décembre 2005 : lacement du premier satellite Galileo.
23 mars 2007 : le Conseil Transport fixe aux entreprises formant le consortium le 10 mai comme date butoir pour arriver à un accord. Sans accord, le Conseil précise que le consortium perdrait la concession. Le Conseil donne également mandat à la Commission pour mener une évaluation du projet et élaborer des pistes alternatives pour sa mise en œuvre.
16 mai 2007 : la Commission propose 6 scenarii pour le futur, allant du statut-quo à la prise en charge complète par la puissance publique, et plaide en faveur d’un financement public du lancement des 30 satellites et de leur exploitation par le secteur privé.
8 juin 2007 : le Conseil Transport reporte à Octobre 2007 la décision sur les modalités de financement de Galileo.
6 septembre 2007 : La Commission retire son appel d’offre à concession pour les phases de déploiement et d’opération de Galileo
19 septembre 2007 : Publication d’une Communication sur l’avenir de Galileo et proposition de révision budgétaire visant à réaffecter 2,4 millions d’euros au programme Galileo
23 novembre 2007 : le Conseil Budget adopte la décision de financement communautaire intégral de Galileo
28-29 novembre 2007 : le Conseil Transport approuve le plan de financement et les modalités opérationnelles de Galileo
D’après les publications officielles, Galileo devrait bénéficier à une large gamme de secteurs d’activité – transports routiers, maritimes et aériens, énergie, télécommunication, loisirs, agriculture, pêche, finance, travaux publics, etc. Galileo utilisera la même technologie que le GPS, mais avec un degré de précision supérieur, une meilleure fiabilité et une garantie de continuité du service. Ainsi, en permettant, à partir d’un récepteur individuel, de connaître la position, en principe au mettre près, d’une personne ou celle d’un objet (véhicule, bateau, troupeau de bétail, etc.), le système devrait faciliter la recherche d’itinéraire, le contrôle de vitesse, l’utilisation de systèmes de guidage ou encore le sauvetage de personnes en danger. Galileo pourrait aussi connaître des applications dans le secteur de l’assurance (pour la recherche de voitures volées ou le suivi certifié de marchandises), la prospection pétrolière, l’agriculture de précision ou encore la gestion du fret. La gamme des applications potentielles reste encore difficile a déterminée – ce qui explique le fort degré d’incertitude au sujet des retombées industrielles et financières du projet.
Le programme Galileo est géré par GJU (Galileo Joint Undertaking), une entreprise commune à la Commission européenne et à l’ESA (European Space Agency) – une première dans l’histoire. La Commission agit sur mandat du Conseil et apporte une contribution financière importante au projet par le biais du Programme Cadre pour la Recherche et le Développement (PCRD) et des Réseaux Transeuropéens. L’ESA, agence intergouvernementale de 17 Etats membres, contribue financièrement et apporte son savoir-faire technique en matière de technologie spatiale.
Les objectifs du programme ont été définis lors du Conseil Transport du 26 mars 2002. Galileo vise ainsi à assurer quatre types de services :
un service de base, ouvert et gratuit, correspondant à l’utilisation grand public du GPS ;
un service commercial, plus précis, accessible contre paiement d’une redevance ;
un service vital (Safety of Life) de très haute qualité, destiné aux applications mettant en jeu la vie humaine, telles que la navigation aérienne et maritime ;
un service de recherche et de sauvetage ;
un service gouvernemental (PRS – Public Regulated Service) pour les applications dans les domaines de la protection civile et de la sécurité nationale.
Le programme comprend deux volets principaux : un volet spatial – la mise en orbite de 30 satellites géostationnaires – et un volet au sol – la mise en place de centres de contrôle et de mission pour créer les messages de diffusion, détecter les anomalies et améliorer en continue la performance du système. La qualité du système est un objectif clé du programme, puisqu’il s’agit de remédier aux lacunes du GPS telles que le manque de précision des signaux, la couverture aléatoire des régions de hautes altitudes et les ruptures de signaux.
En décembre 2005, le Conseil Transport a décidé de la répartition géographique des installations Galileo : le siège administratif sera situé à Toulouse, le siège opérationnel à Londres, alors que Munich, Rome et Londres hébergerons chacun un centre de contrôle et d’évaluation.
Sur le plan temporel, le projet suit un développement en trois phases :
une phase de définition du système, qui prit fin avec la publication en 2002 du document définissant les missions de Galileo (Galileo Mission High Level Definition Document) ;
une phase de développement du système, consistant en la définition et la production des composants du système (satellites, récepteurs et composants au sol) ;
une phase de déploiement et de commercialisation, qui va du déploiement et de la gestion des satellites à la commercialisation des services GPS.
Une fois opérationnel, Galileo pourrait avoir des applications militaires intéressantes pour les armées nationales. La possibilité d’utiliser Galileo pour des applications militaires n’est pas exclue, mais n’est pas non plus explicitement prévue en raison de la réticence de certains Etats membres.
Initialement, il était prévu de confier la définition et le développement du système à l’entreprise commune GJU et de déléguer son déploiement et son exploitation au secteur privé, par le biais d’un contrat de concession. Le GJU a ainsi publié en 2003 un appel d’offre auquel ont répondu deux consortiums concurrents, iNavSat et Eurely. Après des mois de tractations, la concession a finalement été confiée à une offre jointe des deux consortiums. Selon les termes de la concession, la construction et le lancement du système devait être assurés par un partenariat public-privé (PPP) réunissant l’Union européenne et huit industriels (le géant de l’aérospatiale EADS, les français Thales et Alcatel-Lucent, le britannique Inmarsat, l’italien Finmeccanica, les espagnols AENA et Hispasat et le duo allemand Deutsche Telekom - Centre aérospatial allemand). Selon les termes du PPP initial, le développement et le déploiement des infrastructures de Galileo, dont le coût est estimé à 3,4 Milliards d’euros (pour un coût total de 10 Milliards d’euros si l’on inclut l’exploitation du système), devait être financé à hauteur de un tiers (1 Milliard d’euros) par le budget communautaire et de deux tiers par les industriels formant le consortium.
Deux ans plus tard, l’échec de cette configuration était patent. Alors que quatre ans de retards ont été accumulés par rapport aux projections initiales, le consortium iNavSat-Eurely n’a pas encore établi le contrat répartissant entre ses membres les charges d’investissement. La principale raison de cet échec est liée aux incertitudes quant aux retombées économiques du projet. Du fait de l’existence du GPS, déjà disponible gratuitement et assurant une couverture quasi mondiale, la plus value économique du projet risque d’être limitée. Un certain nombre d’Etats membres sont également intervenus dans le dossier pour exiger un ‘juste retour’ (une part d’investissement sur leur territoire proportionnelle à la part de leur entreprise nationale dans le capital du consortium). L’Allemagne, l’Italie, le Royaume-Uni et la France notamment n’ont eu cesse de se disputer les retombées du programme à chacune de ses étapes.
Face au blocage des négociations le Conseil de l’Union décidait de poser un ultimatum aux industriels pour la conclusion d’un accord d’ici au 10 mai 2007, menaçant de leur retirer la concession en cas d’échec. L’ultimatum n’ayant pas été respecté, la Commission fut chargée d’élaborer des scenarii alternatifs pour sortir de l’impasse. La préférence de la Commission allait clairement au financement public total du déploiement des opérations, afin d’aboutir à un système opérationnel à l’horizon 2012. L’exploitation du système serait, dans une seconde phase, confiée au secteur privée, sous le contrôle de l’Autorité de Surveillance (GSA – Galileo Surveillance Authority). Le partenariat public-privé n’interviendrait donc que dans cette phase ultérieure.
Le 8 juin 2007, Jacques Barrot soutenait cette dernière option devant les Ministres des Transports, mais un accord ne put être trouvé et la décision fut de nouveau reportée. Le désaccord portait non pas sur le principe d’un financement public mais sur sa source : alors que la Commission, le Parlement et la plupart des Etats membres soutiennent un financement issu du budget communautaire, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et l’Allemagne souhaitaient passer par l’ESA, afin de bénéficier du principe de ‘juste retour’.
Le 19 octobre 2007, la Commission proposait de redéployer les fonds non utilisés de la PAC à l’issue des années 2007 et 2008 (et donc en principe ‘perdus’) vers la ligne budgétaire correspondant au programme de navigation par satellite. Jusqu’à fin novembre, l’Allemagne insistait encore sur un financement par le biais de l’ESA. Se retrouvant isolé, le ministre allemand du budget s’est rangé à la majorité lors du Conseil ECOFIN (réunion des ministres de l’économie et des finances des 27 Etats membres de l’UE) du 23 novembre, actant ainsi le financement intégral du déploiement de Galileo par le budget communautaire.
Pour adopter ce redéploiement des 2,4 milliards d’euros nécessaire à la réalisation du programme, il a fallu réviser les Perspectives financières (cadre pluriannuel de financement des actions de l’UE) – une première depuis 14 ans ! Le Parlement européen, autorité budgétaire au même titre que le Conseil, a joué un rôle crucial dans ce processus grâce à son soutien à la proposition de départ de la Commission.
Le 28-29 novembre, le Conseil Transport était de nouveau le lieu d’âpres négociations au sujet de Galileo. Pour tenter d’accélérer la prise de décision, le Commissaire Jacques Barrot déclarait qu’en l’absence d’accord avant la fin de l’année, le projet serait tout bonnement abandonné. Un plan révisé fut finalement adopté afin de résoudre les questions de financement, de gouvernance et de procédures d’appel d’offre industriel. Ce dernier point fut particulièrement délicat car il s’agissait de trouver un équilibre entre garanties de mise en concurrence et répartition équitable des travaux de construction entre les Etats membres. Cette difficulté fut résolue grâce à la formule suivante :
division du programme en 6 segments (pour éviter le monopole d’une entreprise) ;
application de règles de « non-accumulation » (un groupe ne peut être contractant au principal que dans deux segments au plus)
obligation de sous-traitance (le contractant au principal doit sous-traiter près de 40% des opérations auprès d’autres entreprises).
Cette formule permit de répondre aux craintes de l’Allemagne, mais pas de lever les objections de l’Espagne. Les Espagnols, qui demandaient à accueillir l’un des centres de contrôle au sol du système sur leur territoire, ont du se contenter d’un centre de sûreté – et furent les seuls sur 27 Etats membres à voter contre le plan révisé. La majorité qualifiée étant de mise, le plan révisé a été adopté. Le domaine (réseaux transeuropéens) étant soumis à la codécision, le Parlement a ici encore été un acteur clé de la décision finale. Désormais, le programme Galileo va pouvoir réellement démarrer – mais avec quatre ans de retard et seul un des 30 satellites déjà en orbite, Galileo pourrait bien n’être opérationnel qu’en 2014 au lieu de 2008 comme prévu initialement.
Au final, le passage au financement public aura soulevé la question de la nature même du programme Galileo. Est-ce un projet de conquête de parts de marché – auquel cas une prise en charge industrielle du projet est justifiée – ou est-ce un projet stratégique, et donc politique, pour l’Europe – auquel cas un financement public s’impose, comme pour bien d’autres initiatives de la politique spatiale européenne, d’Ariane à la base de Kourou ? Avec la validation du financement par le budget communautaire, le retour à la bonne vieille méthode des grands programmes démontre que l’Europe a résolu une ambiguïté handicapante et assume désormais pleinement le caractère stratégique du projet.
cela prouve pour une fois que le budget communautaire n’est pas si rigide qu’on a pu le dire !
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