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FRANCE : Le défi de la rationalisation des collectivités territoriales

Un cas unique en Europe

Avec ses régions, ses départements, ses communes, ses syndicats intercommunaux, ses communautés urbaines, ses communautés d’agglomération et ses communautés de commune, la France rassemble à elle seule plus d’un tiers des collectivités territoriales de l’UE à 27. Les échelons ont été empilés peu à peu depuis la Révolution, sans qu’aucun gouvernement ne parvienne à rationaliser l’ensemble. Le 23 janvier 2007, un rapport sur « la libération de la croissance française » publié sous l’égide de Jacques Attali propose, comme beaucoup d’autres rapports avant lui, de supprimer l’échelon des départements. Le défi de la rationalisation va-t-il enfin être relevé ?

Dans son classique ouvrage L’Ancien Régime et la Révolution, Tocqueville stigmatisait l’empilement et l’enchevêtrement des institutions administratives locales et déplorait : « L’antiquité de ces institutions ne les a pas rendues vénérables ; elles se discréditent, au contraire, chaque jour en vieillissant ».

Aujourd’hui nous ne sommes pas beaucoup mieux lotis qu’à la veille de 1789.

Après beaucoup d’autres rapports, la Commission présidée par Jacques Attali, aborde –à nouveau– la question de la suppression des départements. Si le Président de la République n’a pas tardé à exprimer son désaccord, la condamnation de cet échelon coincé désormais entre communes et régions est logique.

L’empilement des échelons territoriaux : une exception française de plus


Jacques Attali remet son rapport à Nicolas Sarkozy: Le rapport de la commission pour la libération de la croissance française a été commandé par Nicolas Sarkozy pour inspirer des projets législatifs à venir

La France demeure le seul pays de l’Union européenne à ne pas avoir foncièrement réformé son organisation territoriale depuis… la Révolution ! On crée de nouveaux échelons (région et intercommunalité à partir des années 1970), on décentralise (lois Defferre des années 1980, acte II en 2004), on européanise… on ne supprime jamais ! On assiste à la construction « d’un ‘mille-feuille’ politico-administratif de plus en plus illisible, ingouvernable et coûteux », pour reprendre les termes du président de la région Alsace. 26 régions, 100 départements, 36.784 communes, mais aussi 18.504 syndicats intercommunaux, 14 communautés urbaines, 169 communautés d’agglomération, 5 syndicats d’agglomération nouvelle, 2.400 communauté de communes… à lui seul, l’Hexagone contient plus d’un tiers des collectivités territoriales des 27 Etats membres à l’UE ! A chaque niveau correspondent une administration et des compétences distinctes qui alourdissent, au fur et à mesure des nouvelles décentralisations, les coûts de fonctionnement ainsi que les procédures de mise en œuvre du droit. A ceci, s’ajoutent deux problèmes structurels. D’une part, l’absence de tutelle entre les collectivités françaises empêche toute politique régionale cohérente. La notion de « chef de file » évoquée en faveur des régions a été écartée lors du vote de la loi de décentralisation de 2004, sous la pression des élus locaux. D’autre part, un manque considérable de coordination entre les différents échelons ressort à chaque nouvelle décentralisation. L’intégration, début 2006, d’une partie du réseau routier national dans le domaine public départemental l’illustre parfaitement.

Sans calquer les modèles voisins, le pays ne peut éviter son inscription dans l’espace européen. Les quatre niveaux de collectivités territoriales, qui n’ont pas leur pareil, saturent le système juridique. Une suppression s’impose. Seul échelon stable et commun à l’Europe, la commune ne peut sérieusement être remise en question, de même que l’intercommunalité, répondant à une nécessité de compenser leurs disparités, notamment démographiques. La région assure l’impulsion de politiques territoriales homogènes et poursuit un effort d’harmonisation européenne. Enfin, les départements. Ses homologues continentaux sont rares (Grèce, Italie, Pologne) pour la simple et bonne raison qu’ils ont été créés de manière artificielle dans l’objectif d’achever l’unité territoriale en évinçant toute revendication régionale.

Supprimer les départements pour permettre au système de respirer

L’idée des départements remonte aux projets « éclairés » du XVIIIe s. du marquis d’Argenson à Mirabeau, de Thouret à Dupont de Nemours, qui proposaient d’harmoniser les circonscriptions administratives. L’égalité révolutionnaire supprima les héritages des « pays » et, par un décret-loi du 22 décembre 1789, l’Assemblée constituante créait des départements dont le chef-lieu devait être accessible en tout point du territoire en moins d’une journée de cheval. Il faut ensuite attendre la Libération pour que Michel Debré propose de répartir le territoire français en 47 grands départements afin de concurrencer les Länder allemands et les grandes régions italiennes. Le Général De Gaulle voulu également impulser une réforme de l’organisation territoriale, estimant que « l’effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui lui étaient rattachées, ne s’impose plus désormais ». Le référendum de 1969 est un échec.


Carte des départements de France

La suppression des départements mettrait fin à un cycle historique et permettrait au système de respirer. Elle s’effectuerait principalement au profit de la région et des regroupements de communes en raison de la proximité des compétences et de la pertinence des politiques sur les territoires donnés. Il s’agirait, tout d’abord, de supprimer l’organe politique départemental, c’est-à-dire le conseil général. Les services administratifs du département seraient subordonnés à la région. Ceci permettrait la fusion de services gérant des domaines similaires, notamment en matière d’aménagement du territoire et d’équipement des voiries, d’organisation des transports non urbains de personnes, de transports scolaires, de gestion des ports maritimes, des espaces naturels… Les politiques plus sensibles de l’action sanitaire comprenant les dispositifs d’insertion sociale et professionnelle, d’aide au logement et de protection judiciaire de la jeunesse, ne connaîtraient pas de bouleversements structurels. Certains domaines seraient également transférés aux établissements intercommunaux dans les domaines de l’éducation, de la culture et du patrimoine. Enfin, concernant l’organisation préfectorale, les réformes internes à l’administration centrale, intervenues depuis 2005, permettent une meilleure adaptation des services déconcentrés. Le préfet demeurerait ainsi responsable « des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » et continuerait d’assurer l’indivisibilité de la République.

Parvenir à cet objectif serait un tremblement de terre car les départements ne sont pas seulement des unités de gestion administrative. Ils sont surtout les bastions des barons locaux et la base du pouvoir sénatorial. On peut d’ores et déjà entrevoir le tir de barrage contre la proposition Attali !

Espace réactions(4)

FRANCE : Le défi de la rationalisation des collectivités territoriales

Par dhalber DD, 15 février 2008

Ce point de vue est tout à fait convaincant. Mais le "département" est devenu un mythe national, un symbole du jacobinisme à la française, l’image vivante d’une certaine "égalitarisation" géographique de notre cher "hexagone". Paris, le "centre" entouré des départements qu’il domine de toute sa stature de capitale indiscutée.

Toutes les études politiques, administratives, sociales... se fixent pour cadre le département, parfois la région en ce qui concerne l’économie et la démographie...L’icône départementale est devenue proprement intouchable. L’idéologie qu’elle recouvre est tellement ancrée dans notre culture biséculaire que l’idée même de s’attaquer au "département" est regardée comme un sacrilège au sens quasi religieux du terme.

Attali ( dont personnellement j’admire l’oeuvre "littéraire") a eu bien du courage, dans ce contexte si peu porteur, pour s’attaquer à un symbole aussi fort de la "France "éternelle". Il fallait oser. Le résultat ne s’est pas fait attendre. A quand le lynchage public de cet hérétique inconscient du crime qu’il proposait ?

Le département mourra peut-être...mais surement de sa belle mort...par épuisement ( peut-être même du pays tout entier, asphyxié par son "mille-feuilles" politico-administratif tellement indigeste, qui sait ?).

FRANCE : Le défi de la rationalisation des collectivités territoriales

Par jf, 26 février 2008

La centralisation, ce cancer qui ronge la France Guillaume Novello

Aujourd’hui il est naturel d’affirmer que la France va mal parce que les Français ne travaillent pas assez, qu’ils croulent sous les impôts et qu’ils sont étouffés par une administration pléthorique. Or contrairement à ces affirmations souvent infondées, mais massivement relayées par les médias et la classe politique, la question de la centralisation n’est que très rarement abordée. Pourtant la France est un pays extrêmement centralisé à des années lumières du système canadien et ce centralisme excessif est à la source d’inégalités extrêmes entre la capitale et la province, ce qui est un comble pour un état dont un des principes fondateurs est l’égalité.

On peut situer la naissance du centralisme français au printemps 1793, en pleine Révolution française donc, avec l’élimination de la faction politique des Girondins, fédéralistes et démocrates, par les Jacobins de Robespierre et St-Just, centralistes et autoritaires. Les Jacobins vont alors construire un État très centralisé pour mieux contrôler le pays, qui sera repris par Napoléon et ensuite fortifié par la République une et indivisible. C’est d’ailleurs au nom de ce principe que le Conseil constitutionnel a refusé de reconnaître l’existence juridique d’un peuple corse.

Cependant la centralisation n’est pas seulement administrative, elle est également économique, financière, politique, décisionnelle, démographique et intellectuelle, ce qui crée autant d’inégalités entre Paris et la province. Du point de vue démographique, il y a un véritable déséquilibre puisque Paris et ses banlieues rassemblent 12 millions d’habitants, soit 20% de la population française tandis que la deuxième plus grande agglomération, Lille et ses environs peinent à rassembler 2 millions d’habitants. En conséquence, ce poids démographique confère à Paris un rôle non négligeable.

Mais l’inégalité n’est pas que démographique, car comme le montre Jean Ollivro, professeur de géographie à l’Université de Haute-Bretagne (Rennes 2), « sur 2,2% du territoire, la capitale regroupe 44% de l’ensemble des fonctions de décision du pays (90% des sièges sociaux sont dans la capitale), 52% des activités de recherche, 37% des cadres et fonctions intellectuelles de la France, 30,4% des étudiants de deuxième et troisième cycle ». Ce pourcentage élevé d’étudiants poursuivant leurs études supérieures à Paris s’explique par le fait que la grande majorité des écoles et universités prestigieuses se situent à Paris. De fait, il existe un phénomène de migration des étudiants du supérieur vers la capitale. En échange de ces élites intellectuelles, la région parisienne envoie ses retraités en province, notamment en Provence, qui est quasiment devenue une immense maison de retraite.

Enfin, le centralisme français a largement lutté contre les langues régionales, distinctes du français comme le basque, le breton et le corse. Si cette dernière a su se maintenir, cela est uniquement en raison des attentats sanglants des mouvements indépendantistes corses. En revanche le basque et, surtout, le Breton sont des langues en danger d’extinction, bien que le basque soit également parlé en Espagne. Or l’État ne fait rien pour les sauver et n’a toujours pas ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires qui vise à protéger les langues historiques régionales et les langues des minorités. À ce propos, récemment des députés bretons de gauche et de droite avaient proposé cette ratification qui fut toutefois rejetée, certains députés s’interrogeant sur l’opportunité d’une telle charte, à croire que la disparition d’une langue n’est qu’un événement mineur dans la patrie des droits de l’Homme.

Il est donc grand temps de mettre un terme à ce centralisme inégalitaire, mais on peut douter que notre omniprésident qui se « fout des Bretons » et les traite de « connards » ait la volonté de mener à bien cette réforme cruciale.

Assez de ce jacobinisme archaïque (quoiqu’il s’agit d’un pléonasme) qui mine la France. ras le bol de ces médias qui ne nous rabachent Paris, Paris, et encore Paris. et les 53 millions de français qui ne vivent pas à Paris. Je crois que tout le monde aspire à une vrai décentralisation, un pays plus moderne, qui tourne la page de la centralisation pour se rapprocher du modèle de ses voisins (Allemagne, Espagne, Italie, Suisse, Pays-Bas ...) Quand on sait que Marseille est la deuxième ville de France et que l’on compare la ville à des métropoles comme Milan, Barcelone, Francfort, Zürich ou même Birmingham-Manchester, on se dit qu’il y a vraiment un problème.

FRANCE : Le défi de la rationalisation des collectivités territoriales

Par Thomas Delavergne, page perso : http://www.lemague.net, 19 février 2008

Dans une France qui refuse le TCE, l’attachement aux racines est de plus en plus fort.

Même si objectivement, la réforme s’impose, De Gaulle l’avait dit : "Les Français sont des veaux..."

FRANCE : Le défi de la rationalisation des collectivités territoriales

Par David Payri-Chinanou, 3 avril 2008

Supprimer les départements, voilà une proposition qui peut paraître de prime abord bien saugrenue. Mais la lecture de ce genre d’article, et un peu de réflexion, permettent de réaliser qu’il peut être justifié de remettre en question leur existence et leur rôle. Il faut tout d’abord se rappeler que, si aujourd’hui le découpage départemental est bien ancré dans la perception qu’ont les français de leur territoire, il a été dessiné de façon tout a fait arbitraire, en tenant peu compte des réalités locales, ou avec la ferme volonté de les ignorer. Dans certaines contrées on l’a encore en travers de la gorge. L’apparente immuabilité du département tient aujourd’hui dans la place qu’il a pris dans l’organisation administrative, politique, fonctionnelle… Tant qu’on se doute de l’énormité de la tache consistant à tout redistribuer (compétences, effectifs, matériels, finances, réseaux…).

Par contre, il serait totalement aberrant de supprimer les départements et de conserver les régions actuelles. Il est évident que, leur délimitation ayant du respecter les contours des départements, elles en ont hérité de nombreuses incohérences. De plus, malgré le retour de noms ancestraux, elles engendrèrent de nouvelles rancœurs (dues aux rattachements ou à une seconde scission d’entités déjà scindées). Il serait à cette occasion judicieux de créer des régions regroupant un certain nombre de pays, ces territoires qui n’ont pour l’instant pas un grand rôle, alors qu’ils correspondent plus que tout autre aux réalités géographiques, mais aussi à une identification et une appropriation par leurs habitants. Après ça, le sud de la Drôme retrouverait un air de Provence, Carcassonne et Millau pourraient échanger leurs capitales régionales, la Saône et Loire ne serait plus qu’un mauvais souvenir, et certaines villes comme Reims pourraient retrouver la place qui leur revient.

Il serait également judicieux, pour éviter une nouvelle mesure centralisée et autoritaire, de procéder à des enquêtes de terrain, soit auprès des communes (mais on sait l’influence des affinités politiques), soit carrément des français. Une telle entreprise justifierait qu’on consulte la population de la même façon que l’INSEE procédait à son recensement. C’est le meilleur moyen pour que des délimitations correspondent aux territoires « perçus et vécus ». Évidemment, si toutes les démarches que les usagers ont à faire en préfecture sont transférées dans un lointain chef-lieu de région, le rejet est garanti. C’est certainement la crainte principale déclenchée par l’annonce de suppression des départements. Car si le trajet ne prend plus une journée de cheval, il est peut-être plus dur de trouver le temps de le faire. Bon nombre de services pourraient plutôt être transférés au chef-lieu de pays, sans que la gestion doive se faire à cet échelon. Des villes y gagneraient en attraction quand d’autres y perdraient.

Il est encore plus ambitieux d’imaginer aboutir à un découpage qui soit réactif aux évolutions économiques, démographiques, d’infrastructures… et ceci sans devenir l’objet d’un jeu politique.

Et… il y aurait aussi de quoi s’attaquer au nombre de communes, si l’on y risquait pas sa peau !

FRANCE : Le défi de la rationalisation des collectivités territoriales

Par Aurélien Raccah, 27 avril 2008

Merci pour vos commentaires. Je répondrai sur deux points :

1) L’ "égalitarisation" géographique n’a effectivement plus de raison d’être : les départements avaient été créés autour d’un chef-lieu accessible en tout point du territoire en moins d’une journée de cheval [no comment]. Si une égalité géographique devait se faire, elle se ferait sur la base des régions géographiques, voire culturelles. Je ne crois cependant pas que ce soit là l’objectif. Soutenir les cultures régionales auraient les mêmes conséquences qu’aux Pays de Galles, Ecosse, Catalogne, Pays basque... cela se traduirait par des revendications linguistiques et culturelles néfastes à l’unité nationale et à l’harmonisation européenne. Dans la mesure où ces revendications existent peu en France, ce serait une erreur politique de les faire renaître.

2) L’objectif poursuivi est une organisation rationnelle de la société. Rationaliser l’Etat consiste à rationaliser les prestations de services publics. Ceux qui les soutiennent et qui en portent la responsabilité doivent être reconnaissables. En l’état actuel, sont élus ’démocratiquement’ les conseils municipaux, les conseils généraux, les conseils régionaux les députés et le Président de la République (sans compter les députés européens français dont l’élection s’effectue à partir de listes des partis politiques dont le caractère démocratique reste encore à démontrer !). Combien d’électeurs/administrés sont aujourd’hui capables de distinguer les responsabilités de la commune, du département, de la région, de l’Etat (et de l’UE) ? Rationaliser l’Etat, c’est rationaliser les compétences de chacun, de manière à identifier et responsabiliser ceux qui en ont la charge. Ma proposition d’éliminer le conseil général en tant qu’instance politique et de mettre l’administration départementale sous tutelle de la région serait une réponse claire dans la poursuite de cet objectif. En outre, je pense que les organisations territoriales des Etats membres devraient progressivement être coordonnées à l’échelon européen, toujours dans la même perspective. Là, me direz-vous, j’en demande trop...

Dans ce sens, je vous renvoie à une proposition de loi n°222 relative à une clarification contractuelle obligatoire des compétences entre la région et le département, présentée au Sénat en février 2008.

Pour ceux qui sont intéressés par le sujet, je participerai à une journée d’études sur l’exercice des fonctions régaliennes par les collectivités territoriales, le 20 juin 2008, à l’Université d’Amiens.