REGARD D’EUROPEENS : Sortir l’Union de la crise constitutionnelle

Recommandations à l’usage des responsables politiques européens

Olivier Costa et Paul Magnette, chercheurs et professeurs en science politique proposent une brillante analyse sur les voies de sortie de crise. Partant du constat d’une "crise de légitimité et de motivation" touchant tant les citoyens que leurs gouvernants, ils pointent du doigt l’ambition démeusurée du Traité constitutionnel, et prennent le parti du pragmatisme, dans une optique "fonctionnaliste" : relancer la dynamique d’intégration à partir de l’identification d’objectifs partagés entre gouvernements. Ces recommandations tombent à point nommé, à l’heure où le nouveau président français avance son projet de "mini traité" et où se prépare une nouvelle conférence intergouvernementale, destinée à établir les fondements juridiques d’une relance institutionnelle, au second semestre de cette année. Olivier Costa et Paul Magnette proposent ici une synthèse de leur réflexion, spécialement pour les lecteurs d’Euros du Village

Dans le cadre du « réseau d’excellence » GARNET (Global Governance, Regionalisation & Regulation : The Role of the EU) financé par le 6° Programme cadre de l’UE pour la recherche et le développement, nous avons été invités à rédiger une note de réflexion (policy brief) au sujet de la crise constitutionnelle de l’Union. Il s’agit d’un type de document que les membres du réseau doivent, en vertu du contrat qui les lie à la Commission, publier régulièrement à des fins de dissémination des connaissances scientifiques sur des sujets d’intérêt commun et d’animation du débat avec les institutions européennes. Intitulée « How could the EU overcome the constitutional crisis », notre contribution vise à suggérer une solution concrète au marasme qui frappe l’UE depuis le double rejet du traité sur la constitution européenne (TCE) par les électeurs français et néerlandais.

Plutôt que d’effectuer une mise en perspective des propositions actuellement existantes, nous avons choisi de jouer le jeu et d’adopter une approche délibérément prescriptive. S’il est en effet facile de commenter les discours et initiatives des acteurs politiques et de souligner les carences de leurs approches – ce que nous faisons depuis des années – il est autrement plus risqué et délicat de formuler des recommandations concrètes.

"Une crise de légitimité et une crise de motivation"

Le point de départ de cette réflexion est le constat des insuffisances des scénarios envisagés depuis le printemps 2005 pour sortir l’Union de l’ornière. Celle-ci provient, selon nous, d’une mauvaise évaluation des données de la crise actuelle. Ce qui la distingue des précédentes, c’est qu’elle est tout à la fois une crise de légitimité et une crise de motivation : pour la première fois, le projet européen fait face en même temps à la méfiance des opinions et à un désengagement massif des dirigeants. A cet égard, les plans proposés ici et là ne nous semblent pas suffisamment distinguer deux types de problèmes.

Il faut, en premier lieu, prendre acte des difficultés liées aux évolutions que l’Union a connues au cours du cycle d’intégration des vingt dernières années, qui appellent des corrections structurelles et forcément inscrites dans le long terme. L’inflexion « libérale » de la construction européenne dans les années 1980 et au début des années 1990 a brisé l’un des compromis fondateurs de l’intégration européenne. Les traités de Paris et de Rome combinaient en effet des mesures d’intégration négative (suppression de réglementations nationales entravant la libre circulation des biens et services, des capitaux et des personnes) et d’intégration positive (harmonisation ou rapprochement des législations sociales et fiscales, et soutien budgétaire aux catégories sociales et aux régions portant l’essentiel du coût des politiques de modernisation économique). Pris ensemble, ces deux mouvements d’intégration contribuaient à une « modernisation dans le progrès » des économies européennes, et reflétaient les doctrines de « l’économie sociale de marché » dans laquelle se retrouvaient les principales familles politiques (libérale, démocrate-chrétienne ou conservatrice, et social-démocrate). L’économie politique de l’intégration telle qu’elle s’est affirmée au cours des vingt dernières années est nettement plus « libérale », et suscite un rejet en tant que telle d’une part croissante des citoyens. En outre, les incursions de l’UE dans le domaine des valeurs suscitent une forte méfiance : ses politiques sont perçues comme laïcisantes et intrusives dans la majorité des pays d’Europe orientale et méridionale, tandis que les pays les plus sécularisés d’Europe occidentale dénoncent au contraire des tendances conservatrices.

"L’ambition démesurée du Traité constitutionnel"

Il faut, en second lieu, identifier les limites inhérentes au processus « constitutionnel » initié par le Conseil européen depuis 2001, et en tirer des leçons si l’on veut relancer la dynamique d’intégration dans les mois qui viennent. L’idée de créer une ‘Convention européenne’, et de l’associer à la réflexion sur un projet de traité constitutionnel, se voulait une réponse à la montée des inquiétudes dans les opinions. Un texte fondateur plus lisible, clarifiant les missions et les principes de l’Union, et rationalisant ses institutions, devait aider à dissiper les fantasmes. Écrit par une assemblée vaste, représentant les gouvernements mais aussi les parlements nationaux, le Parlement européen et la Commission, délibérant en public et interagissant avec un « forum » ouvert aux représentants de la société civile, ce nouveau traité devait renouveler l’adhésion des Européens à l’Union. Avec le bénéfice du recul, cette ambition apparaît démesurée. L’idée même de rédiger un traité constitutionnel comportait deux inconvénients. Celui, d’abord, de dramatiser les enjeux et de donner le sentiment que le processus prenait un tour irréversible. Celui, ensuite, d’entretenir un doute sur la finalité de l’opération : s’agissait-il de ‘rationaliser’ l’acquis (en simplifiant et clarifiant la structure des traités antérieurs) et ou d’adapter l’Union à ses nouvelles dimensions d’Europe élargie ?

La réactivation des oppositions au projet européen, dans la phase de ratification, indique par ailleurs que le consensus atteint par la Convention et confirmé par les gouvernements était plus superficiel qu’il n’y paraissait. Au sein même de la Convention, les oppositions qui se sont fait jour n’ont probablement pas été assez entendues. Les difficultés rencontrées lors de la phase de ratification s’expliquent aussi par l’isolement de la Convention. Enfin, l’échec majeur du TCE c’est de n’avoir pas abordé clairement l’hypothèse d’un échec des ratifications.

Premier scenario de sortie de crise : l’option fédéraliste

Ces constats délimitent l’espace dans lequel devrait s’élaborer une éventuelle reprise du processus constitutionnel. Les nombreux scénarios de sortie de crise qui ont fleuri depuis le double non au TCE du printemps 2005 peuvent être regroupés en trois catégories principales.

On trouve d’abord une série de propositions d’inspiration fédéraliste : l’idée selon laquelle la crise de l’intégration est principalement imputable aux mécanismes intergouvernementaux, qu’il conviendrait de dépasser, demeure vivace. L’option fédéraliste repose sur trois objectifs : une réforme des institutions dans un sens réellement fédéral, un accroissement sensible des compétences de l’Union, et l’adoption d’une véritable méthode constituante. Cette voie a le mérite de la cohérence, mais ne nous semble pas très réaliste dans le contexte actuel.

Second scenario de sortie de crise : la voie gradualiste

A l’autre extrême du débat sur l’avenir de l’Union, on trouve une vaste panoplie de scénarios gradualistes, visant à récupérer les éléments les plus novateurs du TCE tout en restant dans la tradition des négociations intergouvernementales et des ratifications à l’unanimité. Certains ont proposé de mettre progressivement en œuvre les aspects de la constitution qui ne demandent pas de réforme des traités ; d’autres envisagent de faire ratifier, par voie parlementaire, un traité plus réduit, ne retenant que la « partie I » du TCE, soit pour l’essentiel les dispositions institutionnelles. Ces deux approches risquent toutefois de nourrir le soupçon que les dirigeants européens cherchent à passer outre la volonté des citoyens.

En outre, l’hypothèse de la négociation d’un « mini-traité » sur les questions institutionnelles présente trois risques, non exclusifs. Le premier est celui d’aboutir, en raison de la volonté déclarée de plusieurs responsables nationaux de rouvrir la négociation sur certains points, à une situation conflictuelle comparable à celle du Conseil européen de Nice. Le deuxième est de réactiver inutilement la thématique du déficit démocratique des institutions de l’Union, sans pouvoir aboutir à une réforme à la hauteur des attentes des citoyens. Le troisième est de renvoyer toute autre réforme de l’Union aux calendes grecques, les responsables nationaux les moins enthousiastes à l’égard de l’intégration pouvant soumettre leur accord à la promesse d’un statu quo durable.

Troisième scenario de sortie de crise : l’hyptohèse fonctionnaliste

Au vu des limites que comportent ces deux scénarios dominants, on peut envisager une troisième hypothèse, plus complexe mais sans doute mieux adaptée aux conditions actuelles de l’Union. Cette formule, que l’on peut qualifier de fonctionnaliste, part du constat que toutes les tentatives de donner à la réforme des traités une coloration constitutionnelle ont échoué (qu’il s’agisse du projet français de 1948, de la Communauté politique européenne de 1953-54, des projets Spinelli de 1984 et Herman de 1994 soutenus par le Parlement européen, ou du TCE de 2004). Les seules initiatives qui aient atteint leur objectif débutaient par l’identification d’un objectif largement partagé par les gouvernements, et ne modifiaient le dispositif institutionnel que dans la mesure où cela était rendu nécessaire par l’objectif central du nouveau traité (les traités de Paris de 1951 et de Rome de 1957, de même que l’Acte unique européen de 1987 et le traité de Maastricht de 1992, suivaient tous cette logique). Ceci confirme que, compte tenu des divergences d’intérêt et de vision des gouvernements, et de leur mainmise sur le procédé de réforme des traités, seul un projet dans lequel chacun des gouvernements puisse trouver un avantage est susceptible de relancer la dynamique d’intégration. Les responsables nationaux – mais aussi les parlementaires ou les citoyens qui sont appelés à ratifier le traité – doivent être en mesure d’identifier aisément les fonctions nouvelles que pourra exercer l’Union grâce à ce nouveau traité. Une mise en œuvre réussie de ce scénario exige toutefois de garder à l’esprit trois enseignements des limites de l’expérience constitutionnelle récente.

"Décomposer la négociation"

On peut tout d’abord considérer qu’il est nécessaire de décomposer la négociation. Le TCE a certainement souffert de vouloir, tout à la fois, rationnaliser l’acquis, accentuer l’intégration et donner à ce processus une coloration constitutionnelle. Aussi, faut-il revenir à une mécanique d’intégration plus progressive, qui permette de vérifier, étape par étape, que les nouveaux engagements jouissent de la confiance des citoyens européens. Plutôt que de renégocier le traité dans son ensemble, on pourrait envisager de reprendre l’initiative autour d’un ou deux « blocs » plus restreints, susceptibles de créer un consensus parmi les Etats membres, à la fois sur l’importance d’une action conjointe et sur ses moyens. Les domaines de l’Espace de liberté, sécurité et justice, et de la Politique étrangère et de sécurité commune, qui ont fait l’objet d’un large consensus lors de l’élaboration du TCE et n’ont pas été au cœur des campagnes du « non », pourraient être retenus. Il en va de même de la question de la politique énergétique (à condition d’en exclure les sources) ou de celle de la recherche. Un ou deux petits traités, focalisés sur des politiques précises et reprenant les dispositions matérielles et institutionnelles ad hoc du TCE, pourraient être soumis à ratification pour récupérer la part la plus novatrice et la moins contestée de la Constitution. On perdrait au passage l’œuvre de simplification accomplie par la Convention (au demeurant très relative et imparfaite), mais on conserverait les avancées les plus significatives, celles qui accentuent l’intégration proprement politique de l’Europe, et qui correspondent aux priorités exprimées par les citoyens dans les enquêtes d’opinion et dans les sondages délibératifs. S’il aboutissait, un nouvel traité « fonctionnel » pourrait créer les conditions favorables à une reprise, dans un second temps, des négociations sur les matières socio-économiques, pour l’heure moins consensuelles.

Une nouvelle dynamique dans les ratifications

La deuxième leçon qu’il faut tirer de l’expérience récente a trait à la procédure de ratification du traité. Aussi longtemps que la mise en œuvre d’un traité restera soumise à l’approbation unanime des Etats membres, chacun restant libre d’opter – dans les limites fixées par sa constitution – pour la voie parlementaire ou référendaire, les risques de blocages demeureront très élevés. Un nouveau traité ne pourra aboutir que s’il comporte des dispositions qui prévoient les solutions possibles en cas de non ratification par un ou plusieurs Etats membres. On pourrait, par exemple, prévoir que le nouveau traité entrera en vigueur entre les Etats qui l’ont ratifié, dès lors qu’ils représenteront quatre cinquièmes des membres, et préciser le statut des Etats qui ne l’auront pas ratifié après un certain délai. Un tel dispositif pourrait, à terme, conduire à une distinction institutionnelle explicite entre un cœur et une périphérie de l’Union, accentuant et systématisant les différenciations d’ores et déjà opérées autour de l’euro et des accords Schengen. Dans le cadre de la campagne de ratification, chaque gouvernement sachant qu’un rejet risquerait de l’écarter du cœur de l’Union, serait incité à opter pour la méthode de ratification la plus efficace – à moins qu’il ne souhaite pas adhérer au cœur. On sortirait de la situation actuelle où l’absence de conséquence directe d’une non ratification – l’Etat reste dans l’Union et celle-ci poursuit son chemin sur la base des anciens traités – n’incite pas les signataires des traités à s’engager réellement à l’échelle nationale, et leur laisse même l’opportunité de compter sur un rejet populaire. L’intégration dans un futur traité de dispositions supprimant l’exigence d’unanimité pour son entrée en vigueur poserait deux problèmes principaux. Elle créerait tout d’abord d’importantes difficultés juridiques, liées à la modification de fait des traités fondant l’Union européenne sans l’accord de certains Etats signataires, ou à la cohabitation de deux systèmes d’intégration parallèles, partageant les mêmes institutions et intervenant parfois dans les mêmes domaines. On rappellera toutefois qu’en matière d’intégration européenne le droit s’est fréquemment adapté aux contraintes politiques. L’éventualité d’une intégration différentiée poserait, en second lieu, des difficultés d’ordre institutionnel. Il conviendrait donc d’adapter le fonctionnement des institutions, en prévoyant notamment que le Conseil européen, le Conseil de l’Union et le Parlement européen délibèrent en formation restreinte sur les politiques qui ne concernent pas l’ensemble des Etats – le caractère collégial et supranational de la Commission s’opposant a priori à une restriction du même ordre.

"Intensifier les procédures de consultation"

Enfin, si l’on veut éviter un décalage majeur entre les compromis arrêtés entre gouvernements et les opinions publiques de chacun des pays, il faut intensifier les procédures de consultation en amont et en cours de négociation. On pourrait, par exemple, concevoir un processus en quatre temps. Il faudrait tout d’abord opérer une vaste consultation de toutes les parties intéressées en amont de la négociation : sondages délibératifs de citoyens (déjà en cours), débats au sein des parlements nationaux, au sein des instances régionales, entre les représentants des partenaires sociaux, etc., débouchant sur un rapport global pour chaque Etat membre. Les différents rapports pourraient être synthétisés par des groupes de sages dans chaque Etat. Dans un deuxième temps, une (ou plusieurs) CIG ouvrirait la négociation en se basant, entre autres, sur ces rapports et/ou le rapport de synthèse. Dans un troisième temps, le projet de traité ferait l’objet de délibérations parallèles dans les parlements nationaux ; la CIG prendrait en compte le point de vue des parlements nationaux pour renégocier certains points, avant que le Conseil européen ne signe le traité. Ce processus serait facilité par trois facteurs : l’élaboration du traité sur la base d’éléments issus du débat public, les révisions apportées au texte à la lumière des débats dans les parlements nationaux, et la dramatisation des enjeux par le risque de marginalisation d’un Etat – compte tenu de l’absence du verrou de l’unanimité.

Prendre enfin au sérieux le déficit démocratique

Le plus important, en définitive, est de considérer enfin sérieusement la question du déficit démocratique, et tout particulièrement de prendre acte du sentiment de dépossession qui anime une grande partie des citoyens, et suscite un rejet fort de l’Union et de la perspective constitutionnelle. L’option fonctionnaliste répond à cette exigence à trois égards. Premièrement, elle permettrait d’impliquer par étape les opinions publiques nationales telles que structurées par les partis, les régions, les partenaires sociaux. En second lieu, en se focalisant sur des objectifs politiques précis faisant consensus, elle n’exigerait ni transferts de souveraineté globaux, ni réformes institutionnelles abstraites ou disproportionnées. Enfin, le recours à une procédure de ratification envisageant une entrée en vigueur du traité à la majorité qualifiée, serait de nature à dissuader les pratiques de free-riding et les discours démagogiques, et à mettre les responsables nationaux signataires du traité devant leurs responsabilités.