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Alors que nombre d’Européens savouraient la douceur de l’été, les débarquements d’immigrés sur les côtes espagnoles et italiennes se poursuivaient, voire s’intensifiaient. Les débats sur l’immigration irrégulière, comme chaque année, reprennent. Cette question lancinante a été portée sur les devants de la scène plusieurs fois ces dernières années et notamment par les principaux pays concernés, à savoir l’Espagne, Malte, l’Italie, le Portugal et la France. Il y a un peu plus d’un an, la question migratoire avait même menée le ministre de l’intérieur français de l’époque, Nicolas Sarkozy, et son homologue espagnol, à un vif échange au sujet de la régularisation de clandestins par le gouvernement Zapattero. Depuis, peu de mesures ont été adoptées. Mais quel est le rôle de l’Union européenne dans le domaine de l’immigration ? Et quelles mesures pourraient ou devraient être adoptées en la matière ?
Le cadre général : une politique encore peu développée
Il faut tout d’abord bien distinguer entre la lutte contre l’immigration illégale (et le contrôle des frontières) et les politiques liées à l’immigration légale. Dans le premier domaine, plusieurs mesures communautaires existent déjà : tout l’acquis lié aux visas jusqu’à trois mois, le vol conjoint de retour, les accords de réadmission avec les pays tiers, la reconnaissance mutuelle des décisions d’expulsion,... et on pourrait continuer avec des pages entières d’autres mesures. Elles sont largement le résultat de la perception de la nécessité d’une gestion selon des standards communs (et très élevés) des frontières externes, gestion qui s’est imposée comme une priorité après la communitarisation du système Schengen, réalisée par le Traité d’Amsterdam en 1997. Dans le second domaine, l’appareil législatif communautaire est bien moins fourni.
Il résulte de cela que la politique migratoire commune, envisagée par le programme de Tampere (1999) est fort déséquilibré : d’un côté on a développé une vaste gamme de mesures visant à empêcher l’arrivée des immigrés illégaux, voire à les renvoyer dans les pays d’origine ou de transit ; de l’autre les politiques de gestion des flux d’immigration légale sont toujours presque entièrement gérées par les Etats membres. Toutefois, l’élimination des contrôles aux frontières à l’intérieur de la zone Schengen a de facto créé une zone commune d’immigration, où les décisions prises par un Etat ont des conséquences sur l’ensemble des pays faisant partis de la zone : il s’agit de véritables externalités, positives ou négatives.
La question des régularisations constitue un bon exemple de ces externalités. La pratique est fort bien connue en Italie, en Espagne, mais aussi en France, même si dans des proportions bien moins importantes (la dernière régularisation massive remontant à la loi Chevènement du 24 juin 1997, par laquelle 90.000 immigrés en situation irrégulière avaient été régularisés). Ces mesures, adoptées par les pays les plus « convoités » et touchés par les flux migratoires, et ce non sans hasard, jouent le rôle de « soupape de sécurité », même si cela se fait au prix de la cohérence dans l’application de la loi. Ceci confirme que les mesures trop strictes, souvent inhérentes à une approche assez idéologique du phénomène, ne sont pas véritablement applicables à moins d’être rééquilibrées par des politiques efficaces de gestion de l’immigration. Développer seulement le côté répressif et le contrôle aux frontières équivaut à chercher à ériger une digue pour arrêter un fleuve : si l’on n’intervient pas à la source, et si l’on n’ouvre pas la digue de temps en temps, l’eau finira par passer quelque part.
Il n’est donc pas surprenant que la régularisation d’à peu près 700.000 immigrés en Espagne entre le 7 février et le 7 mai 2005 – la plus récente et importante dans l’UE ces dernières années– ait soulevée beaucoup de critiques, notamment de la part des Etats de l’Europe germanique et nordique, qui mènent des politiques migratoires plutôt restrictives.
L’acquis existant : des progrés en matière d’immigration illégale, des blocages nationaux dans le domaine de l’immigration légale
Comme l’on a développées plusieurs mesures au niveau de l’UE pour la lutte contre l’immigration illégale, il faudrait agir de la même manière aussi dans le domaine de la gestion de l’immigration légale : même si la pression migratoire se concentre sur certains Etats membres et les traditions politiques dans ce secteur sont différentes, les enjeux sont de plus en plus communs. Une fois qu’un immigré est entré dans la zone Schengen, il pourra bien – au plus tard après 5 ans, mais aussi plus tôt s’il se déplace irrégulièrement – aller dans un autre Etat, diffèrent de celui par lequel il est entré.
L’acquis communautaire dans ce secteur est toutefois fort limité du point de vue quantitatif, mais aussi peu remarquable au niveau qualitatif : les directives approuvées ne font que fixer des standards que l’on peut qualifier de véritablement minimaux, fruit d’un compromis au rabais, et qui permettent largement aux Etats membres de maintenir en vigueur la substance de leur législation antérieure. Il s’agit notamment de la directive relative au droit au regroupement familial (2003/86/CE) et de celle concernant le statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (2003/109/CE).
Pour ce qui concerne la régulation des flux de travailleurs par l’UE, rien n’existe jusqu’à maintenant. Des tentatives ont bien été faites, mais jusqu’à présent sans succès. La Commission a connu a ce sujet sa pire défaite dans le domaine justice et affaires intérieures : elle avait présenté une proposition de directive en 2001, mais le texte n’a jamais été approuvée par le Conseil des ministres et a finalement été retiré au début de l’année 2006. Quelque mois auparavant, en décembre 2005, la Commission avait transmis au Conseil un « Programme d’action relatif à l’immigration légale » qui incarne une nouvelle approche en la matière. Il s’agit d’une démarche visant à prendre en compte un contexte politique qui semble hostile à l’évolution d’une véritable politique de l’Union et formulant des propositions bien plus prudentes que celle de 2001. En effet, cette proposition envisageait de donner au niveau communautaire le pouvoir de fixer des règles s’appliquant à tout travailleur, dépendant ou autonome, et incroyable mais vrai, elle ne prévoyait la fixation de quotas par les Etats membres que dans des cas exceptionnels, la Commission pouvant adresser à ces derniers des opinions et des avis, le cas échéant.
Le cœur du Programme d’action est représenté par cinq mesures législatives que la Commission est censée proposer entre l’automne prochain et 2009. Il s’agit d’une directive cadre contenant une série de droits minimaux pour tous les immigrés et de quatre directives, chacune réglant les conditions d’entrée et de séjour d’une catégorie spécifique (travailleurs hautement qualifiés, travailleurs saisonniers, personnes transférées au sein de leur entreprise, stagiaires rémunérés). Cette approche fondée sur une régulation qui s’applique à des catégories spécifiques a été déjà employée avec succès dans les cas des chercheurs et des stagiaires non rémunérés ; toutefois, il faut reconnaître que les nombres étaient limités et l’impact sur le marché du travail quasi-nul.
Les enjeux : passer par "l’approche sectorielle" pour développer la politique en matière d’immigration légale ?
L’approche fondée sur les catégories semble-t-elle avoir plus de possibilités de réussite, vu son impact probablement plus réduit sur les politiques nationales et sa formulation sur la base de la consultation suivie du livre vert « sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques », publié en 2004 ? Le risque est de créer une politique fragmentée, susceptible d’accroître les différences de traitement entre immigrés censés être utiles pour l’économie d’un Etat membre et les autres, vus comme des poids indésirables, qui doivent être au plus vite renvoyés chez eux ou dans les derniers pays par lesquels ils ont transité. En outre, les Etats membres resteront les maîtres des flux migratoires, le droit d’admettre ou de rejeter un immigrant étant laisser à leur bon vouloir. Le seul élément vraiment commun serait représenté par l’adoption d’une directive cadre, mais sa portée dépendra largement du contenu effectif des droits garantis aux ressortissants des pays tiers : un compromis au rabais sur des standard minimaux, comme cela a été le cas pour le regroupement familial et les résidents de longue durée, n’ajouterait que peu de valeur ajoutée aux politiques déjà existantes.
Au fond la question demeure comme toujours politique : si la lutte contre l’immigration illégale est une priorité partagée par tous les Etats membres, quand il s’agit des politiques d’immigration légale (et spécialement économique) les pays tendent à défendre jalousement leur autonomie, sachant que la matière est essentielle dans la compétition politique, un enjeu qui reste trés sensible au niveau national dans de nombreux Etats membres.
Ce débat se traduit dans l’appareil législatif communautaire : vote à l’unanimité au Conseil des ministres, et procédure de simple consultation du Parlement européen, pour la matière des « conditions d’entrée et de séjour, ainsi que normes concernant les procédures de délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial ». Il en résulte que chaque pays possède un droit de veto lui permettant de garder ses dispositions nationales en vigueur.
Le traité constitutionnel aurait étendu la procédure de codécision au domaine de l’immigration légale, tout en explicitant que l’Union ne saurait fixer des quotas. Cette approche sera fort probablement reprise par la Conférence intergouvernementale qui sera chargée de rédiger un nouveau texte de traité. A l’heure actuelle, l’issue de ces négociations restent néanmoins peu prévisibles.
(Illustrations : logo : http://www.la-croix.bayardweb.com/dossiers2/sommaire.jsp ?docId=2268156)
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