Le gouvernement de la zone euro dans le traité réformateur : en attendant la crise
En attendant la crise...
12 octobre 2007, Par Eloi Laurent (OFCE)
Eloi Laurent est économiste senior au département des études de l’Observatoire Français des Conjonctures Economiques (OFCE). Il est spécialisé dans les questions d’intégration européenne, de l’Europe(s) sociale(s) et de la ségrégation urbaine.
Le gouvernement de la zone euro – c’est-à-dire les institutions, les objectifs et les instruments de la zone monétaire régionale qui rassemble les treize pays partageant la monnaie unique européenne – avait été, on s’en souvient, réduit à la portion congrue dans les débats par ailleurs animés des sessions de la Convention sur l’avenir de l’Europe, puis lors de la Conférence Intergouvernementale (CIG) de 2004. Ce qui apparaissait à l’époque comme une occasion manquée fait aujourd’hui figure de lourde faillite collective.
Dossier spécial Traité réformateur
Les Euros vous proposent durant tout le mois d’octobre une série de 15 articles écrits par des personnalités politiques ou du monde universitaire afin de mieux cerner l’enjeu du Traité réformateur : qu’est ce qui va changer, qu’est-ce qui ne changera pas, quelles conséquences pour l’Union.
Ce dossier fera par ailleurs l’objet d’une publication spéciale début novembre, et sera diffusé par notre partenaire Notre Europe, le think tank créé par Jacques Delors.
A l’heure où les Etats membres divergent dangereusement en termes d’inflation, de croissance et de soldes commerciaux, alors que des choix de politique économique en ordre dispersé mettent à mal la cohésion européenne et menacent l’union monétaire dans son principe, quand la concurrence fiscale et sociale fait rage entre pays partenaires, tandis que l’on cherche en vain sur la scène mondiale l’esquisse d’une politique de change européenne apte à domestiquer un euro hors de contrôle et à présent que la trop brève reprise européenne donne des signes d’essoufflement préoccupants dans un contexte d’incertitude mondiale, qui peut aujourd’hui douter qu’un débat ouvert et approfondi sur le fonctionnement du cœur de l’Europe économique était – est plus que jamais – nécessaire ?
Certes, de nouvelles dispositions touchant à la zone euro avaient bien été inscrites dans le marbre friable de feu la « Constitution européenne ». La présentation au public du projet de « traité modificatif » (appellation qui ne sera pas d’un usage aisé dans le débat public français) ou « simplifié » (200 pages tout de même en comptant les Protocoles annexés), vient opportunément nous rappeler que des « réformes » du gouvernement de la zone euro ont bel et bien été actées lors de la signature du traité mort-né. Dès lors que le mandat de la nouvelle CIG comprend explicitement l’ambition que « le traité modificatif [introduise] dans les traités actuels, qui restent en vigueur, les innovations découlant des travaux de la CIG de 2004 » et parmi elle « l’amélioration de la gouvernance de l’euro », il faut passer en revue ces changements et déterminer s’ils se situent à l’hauteur des enjeux que l’on vient d’énumérer. La réponse courte à cette question ? Non, hélas.
LA BCE SERA-T-ELLE PLUS INDEPENDANTE ? (oui, encore plus)
On ne peut que le déplorer, les symboles de l’Union européenne mis à l’honneur à l’Article I-8 du « traité établissant une Constitution pour l’Europe » ont disparu du texte du projet de traité simplifié. Certes, l’euro remplace enfin officiellement l’ECU et fait son apparition à l’Article 3 du projet (cf. infra), mais, déchu de son rang de symbole, c’est un peu de sa valeur démocratique qui lui a été retirée.
Ce sentiment se renforce lorsque le lecteur prend connaissance des dispositions nouvelles concernant la Banque centrale européenne (BCE). Une première question, loin d’être négligeable, concerne l’indépendance financière de la BCE, qui se voit expressément confirmée à l’Alinéa 4 du nouvel article 245bis (« Elle est indépendante dans l’exercice de ses pouvoirs et dans la gestion de ses finances. »). Cette nouvelle disposition avait été réclamée par la BCE elle-même dans l’avis que l’institution de Francfort avait rendu en septembre 2003 sur le projet de traité constitutionnel. L’ensemble de la nouvelle section 4bis du traité simplifié (« La Banque centrale européenne ») fait d’ailleurs largement droit aux demandes de la BCE, qui du coup, fort logiquement, se satisfait de la formulation du texte dans le nouvel avis qu’elle a rendu public le 5 juillet 2007 .
La BCE prend même le soin de donner aux dirigeants européens des indications précises sur la meilleure marche à suivre pour introduire les « innovations convenues lors de la CIG de 2004 sur la gouvernance de l’euro » dans le futur traité « sans dépasser le Mandat de la CIG ». On n’est jamais trop prudent.
Sur le plan juridique, la BCE ressortira assurément plus indépendante du traité simplifié (TS), si aucune avancée nouvelle n’est acquise au cours des débats de la CIG, ce qui est à peu certain. Les dispositions qui la concernent sont présentes à deux endroits du TS : dans la première partie, au chapitre des institutions et des politiques de l’Union et dans la seconde partie, au sein de la nouvelle section 4bis mentionnée plus haut. Le texte fait de la BCE une institution de l’Union, ce qui ne change rien à ses objectifs, à ses instruments et à ses statuts, mais renforce encore son indépendance, dès lors qu’elle est, au sein des institutions européennes, la seule à bénéficier de la personnalité juridique et de dispositions spécifiques dans le projet de traité. La BCE s’est pourtant émue dès 2003 de se voir ainsi intégrer aux « institutions de l’Union » (Article 9) et avait demandé à l’époque que lui soit reconnu un statut particulier : « Du fait de ses spécificités institutionnelles, la BCE doit être différenciée des ‘institutions de l’Union’ ». Le texte du traité simplifié différant du texte de la « Constitution européenne » (qui avait fait droit aux exigences de la BCE en la rangeant parmi les « autres institutions de l’Union »), la BCE s’est plainte auprès de la Présidence portugaise de son sort, ses juristes craignant que son indépendance ne soit rognée du fait de ce statut par trop commun. Cette interprétation est pourtant contestée par la très grande majorité des Etats membres, dès lors que les statuts de la BCE ne sont en rien affectés par cette taxinomie et que celle-ci ne créée aucune obligation nouvelle pour la Banque. Mais cette demande illustre jusqu’à la caricature l’indépendance par rapport à la démocratie de la BCE : celle-ci n’entend pas être intégrée au régime politique européen.
Si le nouveau statut juridique de la concurrence est ambigu, la « stabilité des prix » devient clairement, à nouveau selon la recommandation de la BCE de 2003, un objectif de l’Union, laquelle « œuvre » désormais « pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix… » (Article 3, alinéa 3). En outre, la politique monétaire est expressément citée comme une « compétence exclusive » de l’Union pour les « États membres dont la monnaie est l’euro » dans le nouveau Titre I (« Catégories et domaines de compétence »). Un des enjeux de cette formulation est l’attribution de la compétence juridique en matière de politique de change. A cet égard, et alors que jamais sans doute la nécessité d’une politique de change susceptible de faire de l’euro une monnaie souveraine ne s’est autant faite sentir, le projet de traité simplifié ne permet pas de progresser.
L’EUROPE POURRA-T-ELLE MENER UNE POLITIQUE DE CHANGE ? (non, vive l’euro fou !)
La responsabilité de la politique de change européenne est laissée de facto dans les mains de la BCE, alors qu’elle devrait être, selon la lettre des traités européens, partagée avec le Conseil. Ce détournement du droit a conduit à une gestion contre-productive de l’euro sur la scène internationale. L’euro n’est pas seulement une monnaie sans État, c’est une monnaie sans souveraineté. C’est ainsi que dans la mondialisation et singulièrement dans la crise financière au milieu de laquelle nous sommes, elle se trouve instrumentalisée par les pôles américain et asiatique et sert de variable d’ajustement à la somme de leurs déséquilibres. Le point n’est pas de savoir si l’euro doit être « faible » ou « fort ». Le problème européen est que l’euro est, pour l’Europe elle-même, un facteur d’instabilité, faible quand la croissance est forte, forte quand la croissance est faible. Les traités européens devraient donc pouvoir être appliqués pour permettre à la zone euro, qui en a économiquement besoin, de bénéficier d’une véritable politique de change, à laquelle elle a juridiquement droit.
L’ambiguïté des traités est en effet à double tranchant : le Conseil peut formuler des « orientations générales de politique de change » dans le respect de l’ordre économique lexicographique européen (d’abord la stabilité des prix, puis, quand celle-ci est assurée, le soutien au reste des objectifs de politique économique, Article 111) ; la BCE, elle aussi soumise à cet ordre, doit, après avoir été consultée, mettre en œuvre ces orientations (Article 105). Non seulement la politique de change apparaît comme une compétence partagée, mais, à travers elle, l’appréciation de la stabilité effective des prix pourrait également le devenir.
En droit, le rôle de la BCE peut être compris en distinguant indépendance de moyens et indépendance d’objectifs. La BCE est indépendante pour ce qui concerne les moyens d’atteindre les orientations fixées par le Conseil, ces orientations devant être débattues entre le Conseil et la BCE afin de les rendre compatibles avec l’objectif de stabilité des prix. La politique de change est donc bien, même si c’est de manière tortueuse, une compétence juridique partagée entre le Conseil et la BCE. Parce que le Conseil a renoncé de son propre chef à exercer sa responsabilité politique, la BCE est seule aux commandes de l’euro, convaincue que celui-ci n’a pas besoin d’être piloté. Le résultat est sous nos yeux.
Le traité simplifié ne fait hélas rien pour redonner au Conseil le sens de sa responsabilité et il y a donc fort à parier que l’euro continue d’être subordonné à l’objectif de stabilité des prix, d’autant que celui-ci sortira vraisemblablement renforcé de la CIG (cf. supra). Dans un contexte où le dollar, le yen, le yuan (et les autres monnaies asiatiques) ont chacun des raisons différentes d’être orientés à la baisse, l’euro, lesté par le biais restrictif de la BCE, ne peut que s’apprécier et mettre à mal les exportations et, finalement, la cohésion européenne. La reconnaissance « informelle » de l’Eurogroupe (cf. infra) n’y fera rien. La création du « haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité », dans le domaine économique comme dans les autres, ne changera pas non plus le fait têtu qui veut qu’un représentant d’une politique indéfinie voit la portée de son rôle limitée. La zone euro ne peut guère compter sur une politique de change avisée pour prospérer. Restent les politiques monétaire et budgétaires.
LE POLICY MIX EUROPÉEN SERA-T-IL PLUS EFFICACE ? (non : il sera plus asymétrique)
A ce jour, seules deux dispositions garantissent la coordination des politiques macroéconomiques (le policy mix), dans la zone euro : les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) et le Pacte de stabilité et de croissance (réformé et en partie assoupli en 2005).
Or, il apparaît à l’épreuve des faits que ces règles, soumises dans la hiérarchie institutionnelle européenne à l’objectif de stabilité des prix de la BCE, sont biaisées au détriment d’une croissance forte et soutenue, sans pour autant assurer le degré de stabilité monétaire ou de soutenabilité des finances publiques qui les justifient (pour de plus amples développements, voir Creel, Laurent et Le Cacheux 2007).
Le policy mix européen consiste jusqu’à présent dans la simple juxtaposition d’une politique monétaire excessivement restrictive, ou en tout cas trop peu accommodante (qui a tendance à allonger les récessions et à abréger les reprises), et de politiques budgétaires nationales qui, agrégées, sont excessivement expansionnistes, en tout cas dans les phases de reprise. Un meilleur dosage et une meilleure coordination des deux instruments, fixant collectivement les grandes orientations des politiques budgétaires et fiscales, évitant les stratégies nationales opportunistes et promouvant un dialogue véritable avec la BCE, permettraient certainement à la zone euro de bénéficier à la fois d’une croissance plus forte, de finances publiques plus saines et soutenables et de modèles sociaux plus faciles à réformer. Or, le projet de traité simplifié ne traite aucune de ces questions.
Seul le versant punitif de l’imparfaite coordination européenne est renforcé : la Commission européenne pourra désormais adresser directement un avertissement à qui dévierait des GOPE sans devoir passer par le Conseil. De plus, lorsque le Conseil décidera d’adresser des recommandations à un Etat, celui-ci ne prendra pas part au vote. De même, la fameuse procédure dite des « déficits excessifs » du Pacte de stabilité et de croissance sera durcie : là aussi, la Commission pourra court-circuiter le Conseil pour mettre en garde un Etat qu’elle jugerait laxiste (ce qui ne manquera pas d’arriver…). Enfin, le Conseil se prononcera désormais sur l’existence d’un déficit excessif et sur le déclenchement de la procédure de sanction à la majorité ordinaire (représentant au moins 65% de la population de la zone euro). Là aussi, l’Etat en cause se verra exclu du vote sur son propre cas. On le voit, l’autonomie régionale de la zone euro, qui doit pouvoir compter sur ses propres forces dans la mondialisation et non pas sur la vigueur de la demande mondiale comme le ferait un petit pays, ne progresse pas. Une zone monétaire sans politique économique cohérente est en réalité une collection de petits pays, qui sont mécaniquement incités à entrer en concurrence fiscale et sociale les uns avec les autres. Si la souveraineté économique de la zone euro au sein de l’Union européenne avance dans le projet de traité simplifié, on peut donc néanmoins se demander dans quel but.
LA ZONE EURO SERA-T-ELLE PLUS AUTONOME DANS L’UE ? (oui, mais dans quel but ?)
L’Alinéa 4 de l’Article 3 du projet de traité simplifié, qui dispose « L’Union établit une union économique et monétaire dont la monnaie est l’euro », est à la fois une bonne et une mauvaise nouvelle pour la souveraineté économique de la zone euro. D’un côté est institué une reconnaissance du caractère centrale de l’Union économique et monétaire dans l’UE. De l’autre, la zone euro et l’Union européenne se voient imbriquées institutionnellement, au moment où il faudrait au contraire dissocier ces deux ensembles, qui ne poursuivent pas les mêmes objectifs et ne devraient donc pas être confondus dans le même cadre institutionnel.
Il est vrai que le traité simplifié, qui reprend ici (comme ailleurs) les rares innovations introduites par « traité établissant une Constitution pour l’Europe » en matière de politique économique, prévoit de rendre collectivement plus autonomes les Etats membres de la zone euro. Mais il s’agit à nouveau davantage de coercition que de coordination : les Etats de la zone euro pourront désormais statuer seuls au sein du Conseil et à la majorité qualifiée pour « renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire » et « élaborer, pour ce qui les concerne, les orientations de politique économique, en veillant à ce qu’elles soient compatibles avec celles qui sont adoptées pour l’ensemble de l’Union, et en assurer la surveillance. » (Article 114, Alinéa 1 du nouveau chapitre 3bis).
La véritable amélioration concerne l’émergence d’un cadre formel pour décider de la représentation de la zone euro dans les institutions internationales : « Afin d’assurer la place de l’euro dans le système monétaire international, le Conseil, sur proposition de la Commission, adopte une décision établissant les positions communes concernant les questions qui revêtent un intérêt particulier pour l’union économique et monétaire au sein des institutions et des conférences financières internationales compétentes. Le Conseil statue après consultation de la Banque centrale européenne » (Article 115bis).
Le chapitre 3bis (« Dispositions propres aux Etats membres dont la monnaie est l’euro ») constitue certainement l’avancée la plus significative du traité simplifié en matière de gouvernement de la zone euro. Il n’y a en revanche que peu à attendre de la reconnaissance en trompe l’œil de l’Eurogroupe proposée dans le projet.
L’EUROGROUPE SERA-T-IL RENFORCÉ ? (non, mais sa faiblesse sera juridiquement reconnue)
Plutôt que de formaliser la création d’une instance de gouvernement par la discussion entre la BCE et le Conseil sur la politique économique de la zone euro en s’appuyant sur la lettre des traités européens, les gouvernements de l’UE ont préféré donner le jour, au cours du Conseil européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997, à une non-institution, l’Eurogroupe, conçu comme une subdivision informelle du Conseil ECOFIN : « En vertu du traité, le Conseil ECOFIN est au cœur de la coordination des politiques économiques des États membres et est habilité à statuer dans les domaines concernés. »… « Les ministres des États participant à la zone euro peuvent se réunir entre eux de façon informelle pour discuter de questions liées aux responsabilités spécifiques qu’ils partagent en matière de monnaie unique. »… « Dans tous les cas où une décision doit être prise, celle-ci l’est par le Conseil ECOFIN selon les procédures fixées par le traité ».
Le chapitre 3bis comprend, en son Article 115, des dispositions qui intéressent l’Eurogroupe : « Les modalités des réunions entre ministres des États membres dont la monnaie est l’euro sont fixées par le protocole sur l’Eurogroupe. » Mais ces réunions restent informelles, le Conseil des ministres demeurant la véritable instance de décision. S’ajoute le Protocole n°3, consacré à l’Eurogroupe, qui se voit ainsi pour la première fois reconnu dans un traité européen. Certes, le Protocole s’ouvre par l’ambition ô combien louable « de développer une coordination sans cesse plus étroite des politiques économiques dans la zone euro » et évoque « la nécessité de prévoir des dispositions particulières pour un dialogue renforcé entre les États membres dont la monnaie est l’euro »
Mais il y a loin de la coupe aux lèvres. L’Article premier du Protocole rappelle ainsi : « Les ministres des États membres dont la monnaie est l’euro se réunissent entre eux de façon informelle. Ces réunions ont lieu, en tant que de besoin, pour discuter de questions liées aux responsabilités spécifiques qu’ils partagent en matière de monnaie unique… ». L’Article 2 du Protocole se contente de préciser que « Les ministres des États membres dont la monnaie est l’euro élisent un président pour deux ans et demi, à la majorité de ces États membres. » Nulle part est indiqué comment l’Eurogroupe peut trouver sa place entre la BCE, le Conseil et la Commission européenne dans la définition de la politique économique de la zone euro. L’Eurogroupe – dont le sort a été scellé lors de la pseudo-confrontation entre Les deux Jean-Claude (Trichet et Juncker) du printemps et de l’été 2006 – est condamné à rester ce que le gouverneur de la BCE appelle avec une certaine magnanimité un « collège d’Etats ». Ajoutons que cette minorité institutionnelle de l’Eurogroupe est encore renforcée par la création (à l’Article 112) d’un « Comité économique et financier » en lieu et place du « comité monétaire de caractère consultatif » de la « Constitution européenne » rassemblant, comme l’Eurogroupe, les Etats membres, la Commission et la BCE et chargé, comme l’Eurogroupe, de promouvoir la coordination des politiques économiques. L’Eurogroupe est ainsi non seulement maintenu dans l’enfance institutionnelle, mais en plus concurrencé par une autre instance informelle.
Au total, le traité simplifié apparaît comme une réforme conservatrice du gouvernement de la zone euro, au double sens du terme. Il ne changera pas l’architecture actuelle des institutions de politique économique de la zone euro et ne portera donc pas remède à ses graves lacunes. Mais il confirme aussi son orientation structurellement restrictive : il renforce l’indépendance de la BCE, y compris, par défaut, dans le domaine de la politique de change ; il durcit la discipline budgétaire ; enfin, il ne construit pas les instances démocratiques capables de mettre la politique économique européenne au service de la croissance et du plein emploi.
Faut-t-il une crise majeure pour convaincre les Etats de la zone euro de gouverner leur économie ?
© Euros du Village ASBL
Espace réactions (5)
Par seb, le 26 octobre 2007
Bonjour,
Quels seront les changements (apportés par le nouveau traité) sur l’Union Monétaire pour les entreprises européennes ?
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Par éloi laurent, le 26 octobre 2007
Merci beaucoup de votre question, à laquelle je n’ai, hélas, pas de réponse très satisfaisante. Je crois qu’il y a deux réponses possibles. La première est de dire que, même s’il s’agit de politiques macroéconomiques, les différentes réformes évoquées dans mon papier auront bien une influence sur l’environnement économique européen, et donc sur les conditions d’activité des entreprises, dans un sens qui n’est pas le bon de mon point de vue. La seconde réponse consiste à dire qu’il n’y a pas, à ma connaissance, de réformes microéconomiques visant directement les entreprises prévues par le traité simplifié. Le seul point nouveau est le statut de la concurrence, dont la France a obtenu en juin dernier qu’elle ne figure plus au rang des objectifs de l’UE, alors qu’elle occupait cette place dans la défunte « Constitution européenne » (l’Article 3 du traité simplifié dispose ainsi sans plus de précision : « L’Union établit un marché intérieur. »). Sur le plan de l’analyse économique, cela pourrait signifier que la concurrence deviendrait un moyen et non une fin des politiques économiques européennes. Si l’on considère, comme c’est mon cas (après Jean-Paul Fitoussi), que l’on a tendance à confondre dans l’Union les objectifs intermédiaires (stabilité des prix, concurrence) avec les objectifs finaux (croissance, plein emploi) de la politique économique au point où les premiers deviennent des obstacles pour les seconds, c’est une bonne chose. Mais on peut douter des conséquences réelles de ce changement et notamment de sa portée juridique devant la CJCE : un « Protocole n°6 » a été (subrepticement ?) annexé au traité, qui dispose que « …le marché intérieur tel qu’il est défini à l’article 3 du traité sur l’Union européenne comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée … ». La formulation revient ici au plus près de l’Article I-3 de la Constitution européenne : « un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée ».
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le 31 janvier 2008
Bonjour,
Savez vous dans quelle mesure le cadre de coordination des politiques economiques change avec le Traite simplifie ?
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Par éloi laurent, le 11 février 2008
Bonjour et merci de cette question. Comme je tente de le montrer, ce que vous appelez justement le cadre de coordination des politiques économiques ne s’améliore guère sur le fond, même si en apparence la zone euro devient plus autonome et l’Eurogroupe plus visible. Le problème est que l’autonomie de l’une est mise au service de la surveillance et de la discipline et non de la coopération et de la coordination, tandis que la visibilité de l’autre est en trompe l’oeil. Du coup, les bonnes intentions de l’article 97ter « l’action des États membres et de l’Union comporte (..) l’instauration d’une politique économique fondée sur l’étroite coordination des politiques économiques, sur le marché intérieur et sur la définition d’objectifs communs (...) » et 99 « les États membres considèrent leurs politiques économiques comme une question d’intérêt commun et les coordonnent au sein du Conseil », font figure de voeux pieux.
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