Base juridique et principaux objectifs de la politique d’asile au niveau commun

L’introduction d’une compétence communautaire en matière d’asile fut une conséquence logique de la création de l’espace Schengen et de la libre circulation des personnes en son sein. Avec l’abolition des contrôles aux frontières, une coordination entre les Etats membres s’est imposée s’agissant de l’accueillir des réfugiés.

En communautarisant les domaines de l’asile et de l’immigration – insérés à Maastricht dans le troisième pilier de l’UE (pilier intergouvernemental en opposition au premier pilier dit communautaire) – le traité d’Amsterdam a donné une impulsion décisive à la politique communautaire de l’asile. En 1999, le Conseil européen de Tampere envisageait dans ses conclusions un « régime d’asile européen commun » et, en 2004, le programme de La Haye affinait les objectifs de ce régime.

Désormais, l’article 63 du Traité CE fournit une base juridique légitimant l’intervention de l’Union en matière d’asile. Dès l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam (1er mai 1999) une période transitoire de 5 ans est prévue pour permettre au Conseil d’arrêter, par procédure consultative (ie. avec un rôle limité pour le Parlement européen), une série de mesures fixant des règles communes pour l’asile sur le territoire européen. Depuis la fin de cette période transitoire de 5 ans (2004), la procédure de codécision s’applique. L’objectif était alors d’établir des « critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile » ; des « normes minimales régissant l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres » ; des « normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié » ; ainsi que des « normes minimales concernant la procédure d’octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les États membres ». L’adoption de mesures relatives à la protection temporaire des demandeurs d’asile et la mise en place d’un mécanisme de répartition entre les Etats membres de la charge d’accueil des réfugiés (burden sharing) étaient également prévues.

Le Traité modificatif, dans le texte approuvé par la Conférence intergouvernementale de Lisbonne, les 18 et 19 octobre 2007, pourrait donner une nouvelle impulsion à la politique d’asile. Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (nouvelle dénomination du Traité CE), contient un nouveau article 69 A qui est, dans la substance, semblable à l’article 63 TCE. Seulement, les termes employés semblent signaler une volonté politique plus forte de développer une véritable politique commune : on a effacé l’adjectif « minimales » concernant les normes et un « statut uniforme d’asile en faveur de ressortissants de pays tiers, valable dans toute l’Union » est enfin envisagé.

Les textes clés de la politique commune de l’asile

Le cœur de la politique communautaire de l’asile est le règlement 343/2003/CE, souvent dénommé ‘Dublin II’ car le règlement est une version révisée et communautarisée de la Convention de Dublin de 1990. Le règlement Dublin II fixe une série de critères permettant de déterminer l’Etat membre compétent pour l’examen d’une demande d’asile introduite auprès d’un des pays de l’Union.

Demande d’asile par Etat membre (2002-2006)

(Source : Eurostat)

Le système de suivi des demandes d’asile est facilité par la création d’EURODAC, une base de données regroupant les empreintes digitales de tout demandeur d’asile âgé de plus de 14 ans. Toute demande introduite auprès d’un Etat membre est dès lors connue des autres Etats membres, évitant ainsi la possibilité d’introduire de multiples demandes (pratique dite de l’asylum shopping).

Malgré l’existence de ce système, de nombreuses difficultés restent à résoudre. Le critère du règlement Dublin II le plus controversé est celui qui s’applique aux demandeurs d’asile ayant franchi irrégulièrement la frontière externe de l’Union. Ce critère établit que le premier Etat dans lequel le demandeur d’asile entre est responsable de l’examen de la demande (principe du pays d’entrée). De ce fait, les Etats situés aux frontières de l’Union, notamment à l’Est et au Sud du bassin méditerranéen, ont une charge disproportionnée en terme d’examen de demande d’asile et d’accueil des réfugiés. La difficulté est particulièrement criante pour les petits Etats du Sud comme Chypre et Malte.

En ce qui concerne la détermination de normes minimales, le Conseil s’est tenu à la lettre du Traité, arrêtant des prescriptions qui ajoutent peu aux règles en vigueur dans les Etats membres. C’est le cas notamment de la directive 2003/9/CE sur l’accueil des demandeurs d’asile, qui fixe des standards minimaux mais laisse une large marge de manœuvre aux Etats membres, surtout en matière d’accès au marché du travail.

Le même constat s’applique à la directive 2004/83/CE relative aux conditions minimales pour l’obtention du statut de réfugié. Le seul apport de la directive par rapport à la Convention de Genève est la reconnaissance de formes de persécution particulières, à savoir les persécutions infligées par des acteurs non-étatiques et celles affectant spécifiquement les femmes et les enfants.

Enfin, la directive 2005/85/CE relative à la procédure d’octroi du statut de réfugié, ajoute, par rapport à la Convention de Genève, quelques garanties procédurales telles que le droit à un entretien personnel et le droit à rester sur le territoire de l’Etat pendant l’examen de la demande. La directive fait également référence au principe du « pays tiers sûr » (cf. ci-dessous).

Les enjeux de fond : confusion entre asile et immigration

En matière de politique d’asile, les critères juridiques sont souvent étroitement liés à des considérations d’ordre politique. Si ni le droit international ni le droit communautaire ou national ne comprennent de droit à l’immigration économique, le droit à l’asile, lui, est reconnu par la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, signée le 28 juillet 1951 puis modifiée en 1967 – convention que tous les Etats membres de l’Union ont ratifiée. Par conséquent, même sans l’intervention du droit communautaire, tout Etat de l’UE a l’obligation d’accueillir sur son territoire les ressortissants d’Etats tiers qui remplissent les conditions déterminant l’accès au statut de réfugié. Cette précision est particulièrement importante au vu de la tendance, dans le débat, à assimiler asile et immigration.

Nombre de demandes d’asile (UE15 puis 25 de 1986 à 2006)

Aprés un “pic” au début des années 1990, les demandes d’asile ont, surtout depuis 2002, fortement diminué au sein de l’Union.

Les politiques d’asile menées par les Etats membres de l’Union conservent nombre de différences, mais une réponse commune au problème s’est peu à peu imposée. Deux facteurs expliquent cette convergence d’intérêt, l’un historique, l’autre lié au phénomène migratoire. Premièrement, la multiplication des guerres et des crises internationales dans les années 1990 (Balkans, Rwanda et Burundi, Corne de l’Afrique, Afghanistan) a provoqué un gonflement des flux des réfugiés vers l’Union. Deuxièmement, la contiguïté entre asile et immigration pousse au durcissement de l’approche de l’asile. Les immigrés se présentent en effet souvent comme demandeurs d’asile même s’ils ne remplissent pas les conditions pour obtenir ce statut, espérant ainsi accéder plus aisément au territoire de l’Union. Le phénomène justifie ainsi l’interprétation de plus en plus restreinte des critères d’accession au statut de réfugié.

Comment définir la notion de réfugié ?

Les enjeux se concentrent dès lors sur la définition de ‘réfugié’. Alors que la Convention de Genève est généreuse quant au traitement des réfugiés, elle ne donne qu’une définition très vague de la notion de réfugié. Un conflit entre deux exigences rend la définition de la notion particulièrement délicate. D’une part, la fidélité à une tradition humanitaire qui remonte au moins au XIXème siècle – voire à la Grèce ancienne – et est liée à l’identité et à la culture politique européenne et occidentale, exige une définition juste et protectrice. D’autre part, la nécessité de gérer les coûts économiques et sociaux de l’accueil des réfugiés, ainsi que la volonté de ne pas gâcher les efforts de contrôle de l’immigration illégale par une politique d’asile trop laxiste, incitent à définir des critères exigeants et restrictifs.

Concilier ces deux exigences est un exercice ardu, et, d’une certaine manière, toute la politique d’asile de l’UE peut être lue à la lumière de cet effort.

Comment appliquer le principe de non refoulement ?

Si le principe central de la Convention de Genève – à savoir le non refoulement – n’a jamais été remis en question, de nombreuses pratiques finissent parfois par le vider se son sens.

Le principe de « pays tiers sûr » en est un exemple. Selon ce principe, si un homme persécuté dans sa patrie a le droit à l’asile, il ne peut choisir son pays d’accueil : si, avant d’atteindre le territoire de l’Union, il a transité par un Etat tiers respectueux de droits de l’homme où il aurait pu voir se concrétiser son droit à la protection, les Etats membres peuvent le renvoyer dans ce pays, sans, de jure, violer le principe de « non refoulement ». Le droit communautaire ne définit pas la notion de « pays tiers sûr » mais détermine les conditions qu’un pays doit remplir pour être qualifié de « pays tiers sûr ».

Franco Fratini, commissaire en charge des questions de Justice et affaires intérieures

Le Commissaire italien a la lourde responsabilité de gérer les questions voisines et pourtant bien distinctes de l’immigration et de l’asile.

Malheureusement pour le demandeur d’asile, le respect effectif des droits de l’homme par le pays tiers « sûr » n’est vérifié non pas sur le terrain mais sur la base de la ratification des principales conventions internationales en matière par l’Etat en question. Plusieurs pays de transit « sûr » n’ont pourtant pas de tradition de l’accueil des réfugiés, et, surtout, n’ont pas les structures bureaucratiques et administratives et les ressources financières nécessaires pour remplir cette obligation. Par conséquent, ces pays traitent souvent les demandeurs d’asile comme des immigrés économiques et les expulsent vers un autre pays tiers ou vers leur pays d’origine. De plus, la conclusion d’accords de réadmission avec nombre de pays situés aux frontières externes de l’Union et avec les principaux pays de transit vers l’Union facilite le renvoi rapide des réfugiés vers les « pays tiers sûrs ».

En outre, les contrôles effectués aux frontières, introduits dans le cadre de la lutte contre l’immigration illégale, risquent, dans la pratique, d’empêcher l’arrivée même des demandeurs d’asile sur le territoire de l’Union. La stratégie visant à créer une ceinture de sécurité autour de l’UE – faite de pays pouvant « filtrer » ou retenir les immigrés illégaux – réduit de fait l’effectivité du droit à l’asile. La Commission semble être consciente de la difficulté à gérer les flux mixtes (composés à la fois d’immigrés et de demandeurs d’asile) et est à la recherche de solutions (cf. « Livre vert sur le futur régime d’asile européen commun »).

La valeur ajoutée de la politique commune de l’asile est donc, pour l’instant, relativement réduite : Dublin II, plus qu’une véritable politique communautaire, est un système de répartition (et non de redistribution) des demandeurs d’asile entre Etats membres et de détermination de standards communs minimaux. Toutefois, la fixation de tels standards, même s’ils correspondent aux plus petits dénominateurs communs, permet d’éviter la course au moins disant (race to the bottom), par laquelle les pays de l’Union chercheraient à abaisser leur standards afin d’accueillir le moins de réfugiés possible.

Le Traité modificatif semble montrer une nouvelle volonté politique dans le secteur, il reste à voir quel sera son destin et si à la lettre du nouveau Traité suivront des actions concrètes.

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