Traité réformateur : "La Charte ou la vie ?"

Ou comment les Britanniques et les Polonais ont pris la Charte des droits fondamentaux en otage...

Sylvie Goulard est présidente du Mouvement européen France et enseignante à Sciences Po Paris et au Collège d’Europe. Elle a été membre du Groupe des conseillers politiques du Président de la Commission européenne, Romano Prodi, pour lequel elle a notamment suivi la Convention européenne.

On peut le déplorer, mais une chose est sûre : l’adoption unanime d’un nouveau traité – simplifié, réformateur, peu importe - était nécessaire pour sortir l’UE de l’ornière où l’avaient précipitée les référendums négatifs de 2005. Les traités se modifiant à l’unanimité, l’accord des Britanniques et des Polonais sur le projet de traité, puis la ratification dans ces deux pays, étaient donc indispensables à son entrée en vigueur. Or le gouvernement britannique actuel, soumis à une surenchère eurosceptique, otage d’une presse outrancière, n’a guère de marge de manœuvre : l’inclusion sans réserve de la Charte des droits fondamentaux dans le traité signifierait le recours au référendum, c’est-à-dire, avec de fortes probabilités, le rejet du texte.

Quant aux Polonais, le gouvernement sortant posait des exigences particulières que le nouveau va peut-être abandonner mais la négociation s’est déroulée sous forte contrainte. En simplifiant un peu, ces deux partenaires ont signifié aux 25 autres : « la Charte ou la vie ».

D’où la solution retenue dans un protocole annexé à ce traité qui interdit à la Cour de justice, comme à toute juridiction nationale, d’estimer que les lois, règlements ou dispositions pratiques ou action administratives du Royaume-Uni sont incompatibles avec les droits, les libertés et les principes fondamentaux qu’elle réaffirme. Et le même texte précise que le titre IV de la charte ne crée pas de « droits justiciables applicables <à la Pologne> ou au Royaume-Uni ». Pour le Royaume-Uni, cette dérogation s’accompagne d’une autre, fort complexe, touchant à la coopération judiciaire et policière en matière pénale. C’est vraiment regrettable.

Les dérogations ne portent pas sur des points mineurs

Tout d’abord, une dérogation sur les droits et principes fondamentaux n’est pas une entorse à une coopération technique. Elle touche le cœur même de l’engagement européen. En créant deux classes de citoyens en Europe, ceux qui bénéficient de droits pleins et ceux qui doivent se contenter de la portion congrue, elle porte atteinte à la citoyenneté européenne en devenir. En relativisant la portée de ces droits, elle ouvre une brèche dans un système de valeurs déjà bien foisonnant, fort mal identifié par le grand public. Reste à savoir d’ailleurs si le juge communautaire admettra ce double standard. Bien sûr, la plupart des droits contenus dans ce document sont déjà inclus dans d’autres textes, à commencer par la convention européenne des droits de l’Homme du Conseil de l’Europe. Bien sûr, la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes a déjà doté l’Union d’un corpus de droits et principes qui, en eux-mêmes, mettent les citoyens à l’abri des comportements arbitraires. Il n’en demeure pas moins que cette attitude, de la part du Royaume-Uni, pays qui a inventé la démocratie parlementaire et l’habeas corpus, comme de la Pologne qui se relève de décennies de totalitarisme, donne un mauvais signal. Surtout quand le manque de solidarité se double d’un manquement à la parole donnée.

Le double-jeu britannique : gagnant sur toute la ligne

En effet, cette dérogation ne vient pas de la découverte, à l’été 2007, d’une difficulté inédite des Britanniques . Le Royaume-Uni a participé à la première Convention, présidée par Roman Herzog, qui a rédigé la charte en 1999 ; après avoir exprimé des réticences, il a fini par se rallier au consensus. Il a participé, comme la Pologne, à la Convention qui a rédigé le traité constitutionnel et décidé de donner force juridique à la charte ; dans cette enceinte, un groupe de travail présidé par le commissaire Antonio Vitorino s’est penché sur le cas britannique et a trouvé une solution technique. Après avoir exprimé de nouveau des réticences, le gouvernement britannique a fini par se rallier au consensus. A la suite de ce processus où les intérêts britanniques ont été pris en compte, le Royaume-Uni a signé le traité de Rome portant Constitution, en s’engageant à le soumettre à ratification. Mais en raison des non français et néerlandais, contrairement à d’autres Etats membres, il s’est dérobé à son obligation de ratification. Ses revendications actuelles sont donc celles d’un pays qui, sans avoir commencé à mettre en œuvre ce texte selon la procédure à laquelle il s’était engagé, a tiré prétexte de phénomènes externes pour demander des avantages supplémentaires. Et il aura été récompensé ! Rarement manquement à la parole donnée aura été si bénéfique ! Pour l’avenir de l’Union, c’est inquiétant. Autant il est compréhensible de tenir compte des situations juridiques et politiques de chacun, autant il est douteux, pour un Etat, de revenir sans cesse devant ses partenaires avec des revendications nouvelles. Notons que l’Irlande, qui a aussi un système juridique fondé sur le « common law », a finalement accepté la charte. C’est pourtant un pays qui a déjà vécu le traumatisme d’un référendum négatif et sera obligé de soumettre le traité modificatif à un nouveau scrutin populaire. La Pologne s’est engouffrée dans la brèche ouverte par les Britanniques alors qu’elle avait, elle aussi, signé le projet de traité constitutionnel et pris l’engagement de le soumettre à ratification.

Le double-statut de la Charte : un nivellement par le bas et une preuve flagrante de manque de solidarité

Les gouvernements britanniques successifs semblent incapables de ramener un peu de raison dans le débat européen national. La bataille pour l’Europe n’est pas menée ; les pires inepties circulent. En Pologne, c’est aussi une frange minoritaire de la population, dont les sentiments sont attisés par des médias peu portés à la modération, qui pose ces exigences. Incontestablement, l’UE est nivelée par le bas. Et ce n’est pas fini.

L’élargissement en péril

Là est le plus grave. L’affirmation de principes fondamentaux communs à tous les Etats – anciens et nouveaux membres – était censée parachever l’élargissement de l’UE aux pays d’Europe centrale et orientale. Cet élargissement, la Grande-Bretagne l’a ardemment voulu. Mais de même qu’elle refuse de supporter le surcoût financier qu’entraîne l’arrivée de nouveaux membres, voilà qu’elle rejette la solidarité sur l’essentiel. Dés lors, le risque de « détricotage » existe ; d’autres gouvernements d’Etats actuels ou futurs de l’UE pourront, à sa suite, demander à être dispensés de ce qui les gêne. Si les dérogations se multipliaient, la règle du jeu finirait par devenir variable et donc, par perdre tout son sens.

Vis-à-vis du monde extérieur, les « opting-out » sont consternants. Comment continuer à justifier notre politique d’élargissement par la volonté « d’exporter nos valeurs », si nous ne sommes plus d’accord, entre nous, sur ce que sont ces valeurs ? Des valeurs ? Quelles valeurs ?... seront fondés à demander les candidats. Celles des continentaux ? Celles des Britanniques ? Celles qu’iront piocher dans le pot commun, demain, « à la carte », des gouvernements soumis au chantage d’une frange de leur population ? Il paraît difficile de résister à des demandes de dérogation venant de pays marqués par une histoire récente difficile, ou soumis aux influences d’un islam rigoureux, d’adhérer à nos valeurs « en bloc » si certains Européens eux-mêmes, s’y dérobent.

Sans compter que le chantier le plus vaste ouvert par le traité réformateur est celui de l’action externe : se doter d’un ministre des affaires étrangères, même s’il ne porte plus ce nom, et d’un service diplomatique, voilà une belle avancée ! Mais pour forger une politique étrangère, un accord solide sur des valeurs partagées n’est pas superflu. Les valeurs ne se substituent pas à une analyse des enjeux stratégiques et des contraintes géopolitiques, mais elles peuvent utilement éclairer la réflexion, encadrer l’action. La dérobade du gouvernement polonais précédent face aux initiatives des autres Européens tendant à l’abolition universelle de la peine de mort, nous rappelle que le socle de valeurs partagées doit être solide si l’on veut, sur cette base, bâtir une politique étrangère et de sécurité réellement « commune ».

Les valeurs ne sont pas une décoration, un stuc sur la façade de la maison européenne ; elles en sont les fondations. C’est pourquoi nous soutenons ce traité mais continuerons à nous battre sur le terrain des valeurs, quelles que soient les dérogations que certains réclament et ont hélas obtenues.