CONSTITUTION EUROPEENNE : le petit guide de la relance (4/6)

Quatrième partie : les projets parlementaires européens, innovations politiques… sans appui étatique ?

Alors que le Parlement européen semble jusqu’à présent avoir été tenu à l’écart des débats sur l’avenir du traité constitutionnel - les Etats membres semblant considérer que cette question relève de leur unique compétence - des initiatives parlementaires ont néanmoins vu le jour. Partant du constat que la période de réflexion décidée par les chefs d’Etat et de gouvernements en 2005 est pour le moment peu mise à profit, le Parlement Européen en appelle à la mise en place de réels débats sur la question constitutionnelle et des initiatives concrètes sont mises sur pied.

  Retour à la partie précédente : le rapport Duff / Voggenhuber : la tentative du Parlement

Le plan B : Andrew Duff remet ça

Un peu plus d’un an après que le Parlement européen ait voté le rapport Duff-Voggenhuber, participation du Parlement européen à la période de réflexion, le député européen britannique membre de l’ALDE, Andrew Duff, également ancien membre de la Convention sur l’avenir de l’Europe, revient à l’attaque en proposant un « plan B » pour la relance constitutionnelle. Ce plan ambitieux, présenté dans une note de Notre Europe, arrive à point nommé dans une période de morosité générale quant à l’avenir constitutionnel de l’UE et alors que la présidence allemande a fait de la relance constitutionnelle le fer de lance de sa présidence de ce premier semestre 2007. Le titre de l’initiative, « plan B », fait référence au débat survenu lors de la campagne référendaire en France au cours de laquelle les détracteurs du texte constitutionnel avaient invoqué l’existence d’un plan B qui n’existait en réalité pas. Pour A. Duff, il est temps de mettre sur pied ce plan qui ne devrait pas, selon lu,i remettre en question l’ensemble du contenu du texte déjà ratifié pas prés de 18 Etats mais plutôt répondre à des interrogations et préoccupations exprimées au cours des campagnes référendaires en France et aux Pays-bas.

Andrew Duff

Andrew Duff est député européen (ALDE) et membre de la commission parlementaire chargée des questions constitutionnelles.

Parmi les innovations que M. Duff proposent d’ajouter au traité constitutionnel, on trouve notamment, au niveau de l’architecture du texte, la subordination de la partie III actuelle (sur les politiques de l’UE) à la partie I, le tout agrémenté d’une procédure de révision simplifiée. La possibilité devrait également être offerte aux Etats qui le souhaitent de rédiger une charte sociale qui serait annexée au texte, innovation qui répondrait aux préoccupations de certains de voir la dimension sociale de la construction européenne totalement délaissée dans le texte constitutionnel. Concernant la charte des droits fondamentaux, cette dernière, à laquelle M. Duff est fortement attaché, devrait être annexée au traité constitutionnel de façon à la rendre plus visible. Au niveau des politiques, Monsieur Duff propose des innovations substantielles telles que le renforcement de la gouvernance économique de l’UE (rôle accentué de l’Eurogroupe) ou encore l’inscription des objectifs de Lisbonne (visant à faire de l’économie européenne l’économie de la connaissance la plus avancée au monde). Andrew Duff appelle également de ses vœux l’inscription au sein de la Constitution de l’impératif de lutter contre le changement climatique (à inscrire dans la partie III). Dans la même optique, il préconise une refonte de la PAC, la séparation de la politique de la pêche de la politique agricole et la mise en place d’une réelle politique énergétique. Ces objectifs sont d’une ambition faramineuse et il apparaît aujourd’hui difficile de trouver un compromis entre 27 Etats membres sur ces points.

Sur le dossier de l’élargissement, l’eurodéputé britannique voudrait voir inscrit les fameux « critères de Copenhague », qui régissent la conduite des négociations de pré-adhésion et d’adhésion avec les pays candidats. Cette idée apparaît une fois de plus comme une proposition courageuse qui est néanmoins loin de susciter l’unanimité des Etats membres et des institutions européennes lorsque le sujet est débattu comme c’est le cas en ce moment dans le contexte des négociations avec la Turquie. En ce sui concerne la politique de voisinage, dont on voit aujourd’hui qu’elle interfère, de façon plus ou moins volontaire, avec les discussions sur la relance constitutionnelle, A. Duff appelle à la création d’une nouvelle catégorie de membre associé qui bénéficierait des mêmes droits que ceux dont disposent actuellement les pays membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE) et de l’Espace économique européen (EEE). Enfin, sur l’épineux dossier des finances, sur lequel on sait que les Etats membres se disputent régulièrement, l’eurodéputé va très loin en appelant de ses vœux la constitutionnalisation du nouveau cadre financier (perspectives financières) qui doit voir le jour d’ici à 2008. Cette dernière proposition, du fait des divisions nationales susmentionnées, n’a que très peu de chances de « trouver preneur » du côté des gouvernements nationaux qui restent souvent réticents sur le dossier de l’inscription d’engagements budgétaires sur le long terme.

En ce qui concerne les formules à adopter pour, dans un premier temps, élaborer le nouveau texte, et dans un second temps, le ratifier, Andrew Duff propose, ici encore, une solution innovante. Selon lui, la Conférence Inter Gouvernementale (CIG), qui doit se tenir en 2008, devrait agir en concertation avec le Parlement européen dans une sorte de « codécision constitutionnelle » ; ceci permettrait notamment au processus de posséder u ne véritable assise démocratique en étant à la fois débattu par les représentants des Etats membres et les représentants des peuples européens (Parlement européen). Cette solution originale n’est pourtant pas dénuée d’intérêt personnel lorsque l’on sait qu’Andrew Duff a participé aux travaux de la Convention et qu’en tant qu’eurodéputé il verrait d’un mauvais œil un texte dont le contenu n’aurait pas été avalisé par le Parlement européen. Les trois institutions européennes – Conseil, Commission et Parlement – ont, selon lui « le devoir de s’engager lors de la renégociation avec les parlements et les partis politiques nationaux ». Enfin, pour couronner ce processus de négociation, en 2009, une consultation organisée à l’échelle de l’UE devrait être envisagée comme un moyen d’assurer un consentement démocratique au projet constitutionnel révisé. Cette position est régulièrement défendue par les députés européens, et y compris par Gérard Onesta dont le plan A+ est traité plus loin.

Si le plan B d’Andrew Duff est un texte intelligemment construit et que la plupart des idées qu’il avance seraient d’un grand intérêt pour le projet européen, force est de constater que cette belle mécanique aurait du mal à recevoir l’aval du Conseil des ministres. En effet, que ce soit sur la PAC, la charte sociale, les finances de l’UE ou encore sur les nouvelles clauses de révision et de ratification, le plan B risque de toujours trouver sur sa route un groupe d’Etats prêts à s’opposer à telle ou telle innovation. Ceci n’en fait pas pour le moins une proposition qui ouvre un débat sur des questions d’avenir pour l’UE et, s’il n’est pas suivi d’effet, aura eu le mérite de cibler de manière précise certaines des faiblesses du texte actuel.

Le Plan A+ : une initiative originale dont l’avenir reste incertain

Le Plan « A+ », qui est défendu au sein de l’arène parlementaire par le vice-président Vert du Parlement européen, Gérard Onesta, a en réalité été mis sur pieds par l’APEF (Association pour une Europe fédérale, association dont il sera question dans un article à paraître dans la cadre du petit guide de la relance constitutionnelle). Son nom original fait évidemment référence au fameux « plan B », invention des détracteurs du traité constitutionnel durant la campagne référendaire française en 2005. C’est avant tout un plan « A » parce qu’il reprend l’ensemble des mesures qui avaient été initialement prévues dans le projet de traité constitutionnel ; « + », car il répond aux deux principales critiques ayant émergées de la campagne référendaire : la juxtaposition du schéma institutionnel et des politiques opérationnelles, et la rigidité du mode de révision. Le Plan A+ est composé de deux textes : une Constitution et un traité européen. L’intérêt évident de la démarche consiste à conserver intact le difficile compromis sur le contenu du traité constitutionnel qui avait été le résultat de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Cette solution permet d’éviter à la fois le « détricotage » du texte auquel une grande partie des 15 Etats qui ont déjà ratifié est opposée, et la remise en place d’une nouvelle Convention qui, avec 27 participants, aurait beaucoup plus de difficultés que la précédente à fonctionner.

Gérard Onesta

Gérard Onesta est un des vice-présidents (Les Verts) du Parlement européen. Il s’est fait le défenseur du plan A+, mis sur pied par l’APEF.

Le plan A+ propose comme unique innovation de séparer d’un côté le traité constitutionnel à proprement parler (le cadre institutionnel, les interactions entre les différentes institutions et les droits fondamentaux) et, de l’autre, les dispositions relevant des politiques opérationnelles de l’Union, dispositions sur lesquelles une grande partie des critiques du camp « noniste » s’était focalisée. En termes pratiques, il s’agirait de faire ratifier la partie constitutionnelle (la « constitution ») par une majorité qualifiée de citoyens européens dans une majorité d’Etats membres, par le biais d’une consultation populaire paneuropéenne. L’autre partie regroupant l’ensemble des dispositions politiques (le « traité européen ») devrait quant à elle, pour être validée recueillir la majorité dans l’ensemble des parlements nationaux des Etats membres de l’Union Européenne.

En ce qui concerne les procédures de révision, pour les dispositions constitutionnelles, la procédure de révision demeurerait la même que dans le traité actuel, et, en ce qui concerne la partie regroupant les politiques, une convention devrait être réunie de façon à élaborer les modifications nécessaires lesquelles devraient recueillir l’aval de 80% des Etats membres au sein du Conseil européen ainsi que celui de 80% des parlements nationaux. Les avantages du « plan A+ » sont nombreux. Il permet tout d’abord de conserver le texte en l’état actuel, texte qui est, rappelons-le une fois de plus, le fruit d’un compromis qu’il apparaît aujourd’hui difficile d’améliorer. Deuxièmement, cette nouvelle méthode de ratification et de révision ainsi que la division du texte en deux parties permettraient de lever les critiques quant à l’absence de consultation populaire dans de nombreux pays. Cela permettrait aussi de répondre aux reproches adressés au mélange, au sein du traité constitutionnel, entre dispositions d’ordre purement constitutionnel (mise en place d’un poste de ministre des affaires étrangères de l’UE, présidence de 2 ans et demi du Conseil européen, etc…), sur lesquelles un compromis large semble exister, et celles plus politiques qui ont largement été critiquées mais dont la plupart sont d’ores et déjà appliquées actuellement. Seulement, les inconvénients d’une telle formule existent également. La principale des critiques vient du fait que ce plan peut être interprété, et ce de manière quelque peu simpliste, comme une tentative de « résurrection » du traité constitutionnel « première version », en tentant de contourner les critiques dirigées, notamment en France, à l’encontre de la partie III du texte dédiée aux politiques communautaires. Il s’agirait en résumé de présenter à des citoyens qui ont d’ores et déjà rejeté un texte, la seule « bonne » partie du texte (à savoir les dispositions de nature constitutionnelle) alors que celle sujette à débat pourrait quant à elle faire l’objet d’une ratification par voie parlementaire.

Dans la mesure où les détracteurs du traité constitutionnel mêlaient arguments à l’encontre de la partie III et critiques du fait que ce texte était trop long et comportait des dispositions de nature technique et politique, il est important de souligner que la formule du plan A+ répond à ces critiques en séparant le texte purement constitutionnel du traité européen. Les critiques se font néanmoins plus pertinentes en ce qui concerne le mode d’adoption choisi pour la Constitution (la partie 1 dite « constitution » soumise à une consultation populaire paneuropéenne). On notera tout d’abord que la difficulté de l’emploi du mot « référendum », qui avait pu poser problème notamment dans le cas allemand, a été levée par l’emploi du terme « consultation populaire ». Pourtant, ici encore, une critique pourrait consister à dire que les « non » français et néerlandais vont être contournés par l’utilisation de la consultation populaire et sa double majorité (des citoyens et des Etats membres). Ainsi, même si une majorité des Français et des Néerlandais était amenée à se prononcer une nouvelle fois contre le texte, ce double refus pourrait être surmonté par des résultats positifs dans d’autres Etats membres. Cette solution de la consultation populaire paneuropéenne est problématique dans le sens où elle repose en effet sur l’hypothèse de l’acceptation par les citoyens européens du principe majoritaire à l’échelle de l’UE. Ce principe majoritaire consiste en l’acceptation par la minorité, à la suite d’une élection ou d’une consultation, de sa défaite. Hors, ce principe, qui est très français, est loin d’être acquis au sein des systèmes politiques de certains Etats membres (comme la Belgique par exemple) et encore moins à l’échelle de l’UE organisation supranationale au sein de laquelle la notion de peuple européen est loin de faire l’unanimité. C’est sur le refus de ce principe majoritaire à l’échelle de l’Europe que réside la plus grande des faiblesses de ce plan A+ dont les avantages et la méthodologie en font néanmoins une des propositions les plus réalistes et applicables parmi les initiatives proposées depuis la « panne de 2005 ».

Les initiatives semblent donc se multiplier ces derniers temps, notamment au Parlement européen. La plus réalisable semble pour le moment être le plan A+ ; néanmoins, les faiblesses de cette initiative sont réelles. Si ce plan A+ venait à être porté comme une solution viable par certains Etats membres, ces critiques devraient être prises en compte et des propositions d’amélioration doivent dés à présent faire l’objet d’une réflexion. Le plan B de A. Duff apparaît quant à lui plus ambitieux et l’adoption de l’ensemble des innovations proposées semble aujourd’hui peu probable. Néanmoins, tout comme le plan A+, l’intérêt de ce texte est grand dans le sens où il pointe du doigt de réels problèmes et que s’il ne crée sûrement pas le consensus, il a le mérite d’ouvrir le débat sur la possibilité de remodeler le texte, solution que beaucoup d’Etats membres ont jusqu’à présent ignorée.

  La suite de ce "petit guide de la relance" : les initiatives des Etats-membres, beaucoup de déclarations, peu de solutions

(Illustrations : L’hémicyclique du Parlement européen (copyright : www.rfi.com) / Gerard Onesta (copyright : www.greens-efa.org) / Andrew Duff (copyright : www.libdemsmeps.org.uk) )