CONSTITUTION EUROPEENNE : le petit guide de la relance (1/6)

Première partie : Qui a en main la question constitutionnelle ?

Ca part dans tous les sens. La « question constitutionnelle », en passe de devenir la nouvelle arlésienne de la construction européenne, devient un véritable nœud politico-institutionnel dont il est absolument impossible à l’heure actuelle de prévoir… le dénouement. Alors où en sommes-nous ? Que s’est-il passé depuis le 29 mai et le 1er juin, ou plutôt depuis ce mémorable Conseil européen de juin 2006 au cours duquel les chefs d’Etat et de gouvernement des 25 se sont mis d’accord pour lancer une « période de réflexion » ? Qui réfléchit, et à quoi ?

1. Qui a en main la question constitutionnelle ?

Pour s’y retrouver, rappelons tout d’abord ce qui fait l’armature politique de l’Union Européenne : 25 Etats membres, 4 institutions. Pour rappel, par « institutions » à vocation politique, et au-delà du cadre institutionnel formel des traités (qui intègrent la Cour de Justice et la Cour des Comptes) on entend : le Conseil Européen (qui n’est pas formellement reconnu dans les traités actuels comme une institution, reconnaissance que le projet de Constitution établit), le Conseil des ministres de l’Union, le Parlement Européen et la Commission Européenne. Comment se répartit la gestion du dossier « Constitution » entre ces institutions et les Etats membres ?

Seul le Conseil Européen, « institution suprême » de l’Union, car rassemblant le ferment de ce qu’est au final la construction européenne, les Etats membres via leurs représentants officiels les chefs d’Etat et de gouvernement), a une réelle capacité d’impulsion en matière constitutionnelle : l’UE est basée sur des traités, formellement sur du droit international, et donc sur le bon vouloir d’une formule intergouvernementale qui se fonde sur la diplomatie. Quoi qu’en veuillent les tenants d’une Europe intégrée voire fédérale, ce sont les Etats qui décident. Création giscardienne des années 70 visant à donner à l’UE une force d’impulsion, le Conseil européen est le seul endroit où la « question constitutionnelle » pourra trouver une issue. Et si tout dépend de la bonne volonté des Etats membres, la capacité à mener des négociations et à trouver des compromis de la part de l’Etat membre qui assure la présidence de l’Union – et donc celle du Conseil européen - est fondamentale : on l’a vu avec la Grande-Bretagne au second semestre 2005 et sa faible capacité à mener vers un accord acceptable sur les perspectives financières (le budget de l’Union).

Face à cela, la légitimité démocratique du Parlement européen ne pèse pas très lourd ; d’une part l’Union Européenne n’a pas de dimension fédérale achevée sur le plan politique (comme cela peut en revanche l’être sur le plan juridique, les décisions de la Cour de justice s’imposant de facto aux Etats et aux institutions, voire sur les personnes), et d’autre part le Conseil Européen dispose lui aussi d’une légitimité démocratique, puisque les dirigeants qui y siègent ne se retrouvent là que par la volonté de leurs peuples souverains. Sur les questions constitutionnelles, le parlement peut s’exprimer, donner son avis, mais cela s’arrête là : il n’a pas, comme dans la plupart des politiques de l’Union fondées sur les traités, d’équivalent au pouvoir législatif, de pouvoir d’auteur ou de rédacteur de la loi fondamentale. C’est à travers des « questions » (orales ou écrites) à la présidence de l’Union ou des « rapports d’initiatives » (documents par lequel le parlement peut exprimer de lui-même une position officielle destinée à une institution) que le Parlement peut se faire entendre.

La Commission, dont la fonction est de mettre en œuvre les traités, et non de les façonner, n’a pas d’influence directe sur le cours du processus constitutionnel, car il ne s’agit tout simplement pas de son rôle. José Manuel Barroso aura beau donner son avis, son institution est surtout dotée d’une légitimité technique qui vaut pour les politiques de l’Union. La politisation de la commission à laquelle on assiste depuis quelques années (due à 3 éléments : la désignation des commissaires faisant l’objet de marchandages politiques de plus en plus intenses entre Etats membres, les commissaires choisis ayant des profils plus souvent politiques et plus seulement techniques et l’approbation du parlement ayant été introduite récemment) donne certes un peu plus de poids aux déclarations de son président, mais sur la question constitutionnelle, le rôle de la commission ne peut avoir tout au plus qu’un rôle d’accompagnement : communiquer, consulter sur les politiques de l’Union et par ce biais servir à la marge la cause constitutionnelle.

Enfin, le Conseil des ministres de l’Union Européenne ou « Conseil ». Bien que sous l’ombre du Conseil européen, son rôle n’est pas à négliger, du fait de sa dimension intergouvernementale : cette institution, qui est l’un des pôles du triangle institutionnel communautaire (avec le Parlement et la Commission) réuni régulièrement les ministres des Etats membres dans chaque domaine de coopération (agriculture, transports, intérieur, etc., mais aussi « affaires générales » ou siègent les ministres des affaires étrangères), qui y prennent des décisions selon des systèmes de vote complexes qui varient selon les thèmes traités (unanimité, majorité qualifiée avec pondération des voix, voire majorité simple). Sorte à la fois d’organe gouvernemental d’exécution d’une grande partie de la législation mais aussi de deuxième chambre – aux côtés du Parlement – chargée de l’adoption de la législation, le Conseil est le lieu de l’échange permanent entre les 25, à travers les représentants permanents des Etats membres. Ceux-ci ont un statut de diplomates et se retrouvent chaque semaine autour de la table pour préparer les négociations ministérielles au Conseil, en dessinant les bases des accords : c’est le COREPER (COmité des REprésentants PERmanents). Ce COREPER est lui-même divisé en deux niveaux (COREPER I et II) et entouré d’une nébuleuse de comités d’experts et de fonctionnaires des Etats membres qui assurent la coordination administrative et technique entre les 25 et préparent les négociations en amont. Le Conseil est donc le lieu où les Etats membres saisissent le « pouls » quotidien de l’intégration européenne : ses progrès, ses points de blocage, ses rapports de force, ses insuffisances ou ses excès. Ce qui n’est pas, en filigrane, sans conséquence sur le processus constitutionnel.

Les grandes questions à régler

Au final, ce sont les Etats, via le Conseil européen, qui font le jeu constitutionnel, comme cela a toujours été le cas depuis les débuts de la construction européenne (avant la création du Conseil européen, en 1974, les sommets de chefs d’Etat et de gouvernement assuraient cette fonction), basée sur des traités entre Etats. A eux la tâche de négocier, de parvenir à un accord pour relancer le processus, selon les modalités qu’ils auront ensemble fixées :

- avec quel degré de prise en considération du contexte : l’interprétation et les leçons tirées ou non des deux rejets en France et aux Pays-Bas, l’influence des projets de la Commission européenne (en 1985, l’Acte Unique avait été établi sur la base du projet de réalisation du marché intérieur de Jacques Delors, président de la Commission, afin de permettre l’adoption d’un paquet de 300 directives et règlements), l’influence du Parlement européen (institution aux initiatives fortes en matière constitutionnelle, avec par exemple le « rapport Spinelli » de 1984), et surtout les volontés des dirigeants des 25 Etats membres qui chacun fait face à son opinion publique.

- sur quelle base : la reprise intégrale sans modification du projet de Constitution (ce qui impliquerait de nouveaux votes en France et aux Pays-Bas), la reprise uniquement des parties considérées comme consensuelle du projet (par exemple les parties I et II sur les valeurs, les objectifs de l’Union et la charte des droits fondamentaux), un projet totalement nouveau, quelques mesures piochées ça et là ?

- avec quelle portée : faudra-t-il répondre à des questions non résolues (frontières de l’Union, Europe sociale, fiscalité) ou se limiter aux solutions du précédent projet, ou faudra-t-il au contraire revenir en arrière et faire quelque chose de moins ambitieux ?

- quand : la fin de la « période de réflexion (voir plus bas) et le lancement d’un nouveau processus doivent-ils être déterminés avec précision, faut-il attendre les élections italiennes de 2006, les présidentielles françaises, les élections aux Pays-Bas en 2007, faut-il se fixer 2009 pour un nouveau projet (année des élections européennes) ou au contraire s’accorder une longue pause indéterminée ?

- comment : faut-il se limiter à un ou plusieurs traités d’ajustement négociés au niveau diplomatique ou faut-il lancer une nouvelle Convention, devra-t-on mettre en place une conférence intergouvernementale (CIG), consulter les citoyens européens et comment, etc. ?

- avec qui : associera-t-on les parlements nationaux, le Parlement européen, les citoyens et associations européennes ?

Ainsi, un jour, lirons-nous probablement dans les conclusions d’un Conseil européen – qui se réuni environ 4 fois par an, généralement à mi-chemin et au terme de chaque présidence de l’UE assurée par un Etat membre pour 6 mois – les termes d’une relance, avec des « attendus », des « considérants », des objectifs et un mandat pour qu’un nouveau traité, qui pourra ou non s’appeler constitution, puisse voir le jour.

  La suite de ce "petit guide de la relance" : Partie 2, La "période de réflexion, où en sommes-nous ?"