CONSTITUTION EUROPEENNE : le petit guide de la relance (3/6)

Troisième partie : le rapport Duff / Voggenhuber : la tentative du Parlement

Il est intéressant d’analyser les débats qui ont eu lieu au Parlement à l’occasion de ce rapport, car ils permettent de cerner les points de controverse et d’entrevoir les problématiques autour desquelles, dans les prochains mois, s’articulera le processus de relance. Baptisé "La période de réflexion : la structure, les sujets et le cadre pour une évaluation du débat sur l’Union européenne", ce rapport d’initiative adopté le 19 janvier par le Parlement, a connu un cheminement riche d’enseignements.

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Histoire de bien comprendre, il importe de rappeler tout d’abord dans les grandes lignes le chemin que suit une initiative du Parlement : le Parlement nomme un ou plusieurs rapporteurs (généralement pas plus de deux) qui vont se charger d’écrire un rapport. Ce rapport sera ensuite examiné par une ou plusieurs commissions sectorielles (transports, libertés civiles, affaires économiques et monétaires, en l’occurrence ici, il s’agissait de la commission AFCO, pour « affaires constitutionnelles ») composées de députés de différents groupes politiques, qui donnent leur avis ou modifient le projet au fond et qui l’approuvent ou non par un vote de leurs membres. Ce « projet de rapport » sera par la suite soumis au vote en séance plénière à l’ensemble des députés, qui peuvent adopter des amendements modifiant le texte. Un rapport d’initiative, entériné par une résolution, n’a qu’une valeur déclaratoire : c’est la position officielle d’une institution qui a envie de la faire savoir.

Le projet de rapport initial de Andrew Duff et Johannes Voggenhuber, avait les ambitions suivantes :

 La période de réflexion décidée par le Conseil européen en juin 2005 doit permettre de distinguer les dispositions qui, dans le traité constitutionnel, font consensus, de celles qui prêtent à controverse et ont été au cœur des campagnes référendaires.
 Cette période de réflexion doit déboucher sur la convocation d’une nouvelle Convention chargée de retravailler sur ces points de désaccord, le résultat final devant être soumis à un vote consultatif dans toute l’UE en même temps que les prochaines élections européennes en 2009.

Il s’agissait de propositions particulièrement audacieuses, qui n’ont pas réussi à s’imposer. Dès la discussion en Commission AFCO, le projet a été profondément remanié, exposé à 225 amendements et à 20 amendements de compromis. Suite à de longs débats, auditions, ainsi qu’à un symposium à la mi-octobre, un compromis PPE-PSE (parti populaire européen, centre droit et parti socialiste européen) l’a quasiment emporté à l’unanimité (22 pour, 2 contre et 1 abstentions) sur la base d’un désaccord avec les ambitions des rapporteurs, qui souhaitaient que le Parlement exprime son avis sur une solution à la crise constitutionnelle. La commission AFCO a préféré inscrire une simple référence visant à laisser ouvertes les options de solution jusqu’à la fin de la période de réflexion et ne pas anticiper le règlement du problème ni écarter d’opportunité d’avancer : mais elle a souhaité dans le même temps que le Parlement affiche une préférence nette pour un maintien du texte existant.

Au final, les grandes lignes du projet adopté par le Parlement le 19 janvier sont les suivantes :

 Le constat que les problèmes politiques et les difficultés institutionnelles qu’est censée régler la Constitution persistent et même s’accroissent. D’où la nécessité d’un renouvellement de l’appui clair du Parlement à la Constitution, exprimée une première fois en janvier 2005.
 L’insistance pour que la Constitution entre en vigueur d’ici 2009.
 Un appel à un grand débat public dont le Parlement serait le coordinateur : appel aux gouvernements nationaux et à toutes les institutions pour qu’ils accomplissent leurs tâches concernant l’adoption de la Constitution, création de forums interparlementaires conjoints au Parlement européen et aux parlements nationaux, débat impliquant la société civile, les partis politiques.
 La suggestion de tirer les conclusions de cette période de réflexion en 2007.

La plupart des députés PPE-DE et PSE ont voté pour ce texte, mais la plupart des socialistes français se sont abstenus, à quelques exceptions près (Michel Rocard notamment), illustrant certainement un malaise suite au vote négatif des français sur le projet de Constitution et un refus de privilégier l’option du maintien du texte en l’état.

Au-delà du rapport proprement dit, les discussions qui ont eu cours au sein du Parlement européen sont particulièrement intéressantes et permettent d’augurer de la nature des points de controverse à venir sur la relance du processus constitutionnel. Ce sont autant de questions délicates qu’il faudra régler pour avancer :

L’interprétation des votes "non" en France et aux Pays-Bas : le "texte" et le "contexte"

Le rapport souligne au final que « nombre des préoccupations exprimées concernent davantage des questions d’ordre général et spécifique liées au contexte plutôt qu’au texte lui-même ». Plusieurs députés, en particulier français et néerlandais, ont reproché au rapport de mettre en avant le « contexte », c’est à dire des raisons politiques internes, comme raisons de rejet du texte lors des référendums, et non le texte lui-même et les orientations qu’il proposait. Cela conditionne les conclusions à tirer sur la relance du processus : faut-il prendre en compte un refus du texte, et dans ce cas le renégocier, ou un rejet de l’Europe actuelle et des gouvernants nationaux, ce qui implique de se focaliser sur les changements politiques à venir, la perception de l’UE et les politiques à mener (en particulier en faveur de la croissance et de l’emploi, comme le martèle José Manuel Barroso) ?

Les options consécutives à la période de réflexion

Le rapport relève qu’un maintien de la Constitution constituerait un « résultat positif de la période de réflexion » à condition de « prévoir des mesures significatives visant à rassurer et convaincre l’opinion publique ». Des critiques estiment que cela préjuge des conclusions à venir et ferme la porte aux autres options. Le rapport évoque pourtant une liste d’options éventuelles (de l’abandon du texte à la refonte complète), même s’il privilégie le maintien. La question est de savoir ce que l’on fait du projet de Constitution si celui-ci ne peut rester en l’état : retrait des parties III et IV, adjonction d’une annexe « sociale », abandon pur et simple ?

L’option d’un nouveau vote en France et aux Pays-Bas sur le même texte Cette éventualité n’est pas explicitement exclue dans le rapport, et de fait semble privilégiée puisque le souhait exprimé est de conserver le texte existant. Or, si cela est possible juridiquement, politiquement, c’est difficilement envisageable. Exclure la possibilité de revoter changerait définitivement la nature des débats et constituerait un premier déblocage.

La possibilité de mettre en œuvre des dispositions de la Constitution de manière isolée Le rapport dispose « que seul un petit nombre de réformes démocratiques peuvent être introduites à ce stade sans révision du traité mais moyennant une révision des règles de procédure ou un accord interinstitutionnel ». Cela signifie que l’option du « Cherry picking », de piocher dans le projet de Constitution, est a priori à exclure, le champ des réformes possibles sans changement des traités étant très réduit. Or il s’agit d’une proposition qui oppose la France et l’Allemagne.

Il s’agit là des premiers éléments de blocage de la relance. Le Parlement européen aura eu le mérite de poser ces problèmes, et de n’y répondre que partiellement, faisant valoir sa préférence. Ce sera pourtant au Conseil européen de trancher : et la tâche s’annonce très ardue, tant le nœud est complexe. Sur chaque point, chaque Etat membre a des exigences qu’il n’est pas prêt à abandonner.

Il est tout autant difficile d’imaginer que le traité constitutionnel poursuive le chemin des ratifications que de penser qu’il sera renégocié. Et on ne parle même pas du contenu d’éventuelles négociations.

Toute solution est finalement improbable… Mais tout le monde s’accorde sur le fait que relance, il y aura.

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