Euros du Village

Directive services, qu’est-ce que cela peut changer, concrètement ?

Le point sur les conséquences du projet

Le Parlement européen s’est prononcé sur le rapport Gebhardt, le 16 février, modifiant substantiellement le projet initial dit « Bolkestein », désormais entièrement vidé de ses dimensions les plus contestables. De projet ultralibéral perçu comme une "menace", ce texte est devenu l’une des directives les plus protectrices votées à ce jour par le Parlement dans le domaine du marché intérieur.

En quelques mots, pourquoi ?

grâce à l’exclusion de l’objet et du champ d’application de la directive d’éléments fondamentaux, au premier titre desquels les Services d’Intérêt Général (SIG) et les Services d’Intérêt Economique Général (SIEG).
grâce à la suppression du principe du pays d’origine, à la préférence pour l’application des règles du pays d’accueil et au choix de l’harmonisation comme levier privilégié d’accomplissement du marché intérieur.

1. Qu’a-t-on exclu du champ d’application de la directive, concrètement ?

SIG et SIEG recouvrent peu ou prou la conception française des services publics, les premiers étant « non marchands » (c’est-à-dire principalement financé par les autorités publiques, comme l’éducation par exemple), les seconds dits « marchands » (c’est-à-dire financés par des recettes liées à la prestation en lien avec un prix ou un tarif : transports publics, eau, gaz, etc.). La nature du prestataire, qu’il soit public, privé ou mixte, n’importe pas quant à « l’intérêt général » : ce qui importe, c’est l’accomplissement de « missions de service public » fixées par les autorités publiques, comme finalité du service fourni.

Exclus : les SIG et les SIEG de manière générale. A plusieurs reprises, le texte modifié par le Parlement européen évoque leur exclusion de manière très claire :

Noir sur blanc, il est indiqué que l’objet de la directive ne porte pas sur "la libéralisation des services d’intérêt économique général réservés à des organismes publics ou privés", ni sur "la privatisation d’organismes publics prestataires de services". C’est ce que précise le paragraphe 2a de l’Article 1, avant de disposer que "la présente directive ne porte pas atteinte à la faculté des Etats membres de définir, conformément à la législation communautaire, ce qu’ils entendent par SIEG".

Sont exclus formellement du champ d’application de la directive les "Services d’intérêt général tels que définis par les Etats membres" (article 2 paragraphe 2a). Un amendement d’exclusion totale des SIG et SIEG n’est certes pas passé, mais : cet article 2 est à articuler avec l’Article 1 ; les SIG englobent les SIEG selon l’interprétation de la Commission ; il est dit que la définition des SIEG est à l’appréciation des Etats membres ; les Etats membres peuvent refuser l’application de la directive pour des raisons impérieuses d’intérêt général (voir plus bas).

Sont exclus du champ d’application de l’article 16, qui pose le principe de la « liberté de prestation », les SIEG, l’article 17 posant une dérogation et dressant même une liste de services concernés.

Cela signifie tout simplement que ni les SIG, ni les SIEG ne sont concernés par cette directive, qui ne contraint en aucun cas les autorités publiques à ouvrir les services qu’ils estiment relever de l’intérêt général ou dont ils assurent la gestion à la concurrence européenne. La directive est claire sur ce point, voire redondante.

Exclus : des services en particulier, dans des secteurs considérés "sensibles"

Sont désormais formellement exclus du champ d’application de la directive :

les agences de travail temporaire

les services de transport y compris les taxis, les ambulances et les services portuaires

les soins de santé assurés ou non dans le cadre d’une structure de soins

les services audiovisuels

les jeux d’argent

les services sociaux tels que les services de logement social, les services de garde d’enfants et les services familiaux.

les services de sécurité

Les amendements visant à exclure les services liés à l’éducation, les services culturels et les services de l’eau ne sont pas passés. Mais ces secteurs peuvent être aisément inclus dans le champ des SIG/SIEG évoqués plus haut, si l’on fait l’effort d’une lecture transversale. En outre, concernant la France, ce pays est celui où les services de l’eau sont les plus ouverts à la concurrence et dont les grands prestataires (Suez, Veolia environnement, Vinci...) sont parmi les plus offensifs au monde et n’hésitent pas à appliquer les règles de leur pays d’origine sur les marchés extérieurs ! Le constat est quasiment le même dans les télécoms, l’électricité ou encore les transports.

2. Le principe du pays d’origine retiré, qu’a-t-on à la place ?

L’Article 16 dispose non plus que les Etats membres doivent respecter les règles du pays du prestataire, mais désormais que ceux-ci doivent respecter et garantir le droit à la « libre prestation de services ». 3 éléments sont essentiels dans cet article, qui présente la logique d’encadrement de cette libre prestation :

Les Etats membres ne peuvent conditionner à l’exercice d’une activité de service à certaines exigences. Ils ne peuvent ainsi pas imposer au prestataire de s’établir sur leur territoire, de s’enregistrer auprès des autorités ou d’un ordre professionnel, de disposer d’une infrastructure dans le pays de la prestation, de produire un document d’identité spécifique ou encore de se doter d’équipement ou de matériel spécifique.

Mais une « clause de sauvegarde » permet à l’Etat membre d’exclure l’application de la directive pour des raisons impérieuses d’intérêt général. Celles-ci recouvrent des considérations d’ordre, de sécurité ou de santé publics, de protection du consommateur, de protection des travailleurs ou de protection de l’environnement. La charge de la preuve revient à l’Etat membre.

On privilégie la méthode de l’harmonisation. La Commission proposera en effet, 5 ans au plus tard après l’adoption de la directive, des mesures d’harmonisation. C’est le choix d’une Union tirée vers le haut, avec l’harmonisation, qui est proposée, contrairement au PPO, qui, du fait du dumping et de la concurrence juridique dont il est porteur, aurait conduit à une prime au moins disant social. La logique est la suivante : plutôt que de favoriser la concurrence des systèmes nationaux, des droits et des économies, on préfère choisir de laisser les économies nationales s’interpénétrer progressivement avant d’élaborer des règles communes. On renoue enfin avec la méthode "Delors", du nom de l’ancien président de la Commission européenne, certes plus complexe que l’option ultralibérale jusqu’ici privilégiée par la Commission, mais infiniment plus équilibrée et moins radicale.

3. Les autres garanties obtenues

L’exclusion du droit du travail de l’objet de la directive

La primauté des règles internationales existantes en matière de droit des contrats. Rien ne change quant aux règles qui régissent les relations contractuelles transnationales, en particulier en matière de contrats écrits et non-écrits entre entreprises de services et consommateurs. Il y a même une référence directe au droit international privé, en particulier aux Conventions Rome I et II sur les liens d’obligation contractuels et non contractuels.

Le rappel au respect des droits fondamentaux contenus dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne adoptée à Nice en 2000, et en particulier vis-à-vis de la liberté d’exercice de l’activité syndicale.

Le principe général de primauté des dispositions sectorielles sur la directive service, c’est-à-dire que là où l’Union Européenne a établi des règles spécifiques concernant des secteurs des services, la directive services, qui établi des règles générales, ne s’applique pas. Certains de ces textes ont même été rappelés dans la proposition : directive sur le détachement des travailleurs, directive sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, règlement sur les régimes de sécurité sociale des travailleurs salariés et indépendants, etc.

La mise en place de dispositifs pour un meilleur accès au marché (guichets uniques pour les entreprises de service, simplification des démarches administratives dans les Etats membres) mais aussi des dispositions relatives aux contrôles de la part des administrations des Etats membres.

Et maintenant ?

Sur les incidences potentielles d’une telle directive. Désormais, les questionnements futurs résideront tout autant dans l’incidence des directives sectorielles autant que dans la proposition de directive services actuelle, dont le caractère protecteur est quasi inédit dans un texte communautaire.

La raison principale en est que les dispositions sectorielles existantes visent généralement à libéraliser des secteurs et à les ouvrir à la concurrence sans pour autant s’atteler à la logique de ces libéralisations, comme lf ait la directive services, à la portée globale. Sans garde-fous visant à privilégier les règles du pays d’accueil, à prendre le parti de l’harmonisation des législations nationales, ou à protéger clairement les SIG/SIEG, ce sont des principes de fait, ancrés dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés Européennes (CJCE), qui s’appliqueront dans les secteurs non visés par la directive services. A savoir :

Reconnaissance mutuelle (soit le principe d’inspiration du PPO, qui passe par le reconnaissance de chaque Etat membres des règles des autres pays, qui peuvent être moins contraignantes),

Non reconnaissance des SIG/SIEG en l’absence de législation-cadre sur ce thème (les SIG/SIEG sont surtout envisagés aujourd’hui par la Cour par le prisme minimaliste du service universel, relatif aux prestations minimales auxquelles ont droit les citoyens à un prix abordable). Il n’y a en effet aucun texte européen (règlement, directive) qui défini clairement ce que sont les SIG et les SIEG, laissant à la Cour une marge d’interprétation importante. La Parlement et la Commission ont produit des communications et des déclarations sur ce thème, mais elles n’ont aucun effet obligatoire.

Primauté de la libre circulation sur l’intérêt général selon les critères d’appréciation du juge, qui sont généralement très restrictifs (en vertu du quadruple test de "non-discrimination", de "nécessité", de "proportionnalité" et "d’aptitude") du moment que le service possède un caractère "marchand" (pour la Cour, possède un caractère marchand « ce qui est appréciable en argent et qui peut faire l’objet d’une transaction commerciale ». Or, quel service ne possède pas, au final, cette dimension ? Tous les types d’interprétation sont possibles...

Sur la poursuite du processus législatif. La directive services a été amendée en « première lecture » par le Parlement européen, à partir d’un projet émis par la Commission, dans le cadre de la procédure de dite de "codécision". Ce qui signifie que le travail législatif n’est pas terminé : le projet devra passer devant le Conseil des ministres de l’Union, qui pourra le modifier ou l’accepter en l’état, puis revenir devant le Parlement, et encore, probablement, devant le Conseil des Ministres. Pour que le texte soit accepté, il faut que les deux institutions se mettent d’accord, au terme de 2 lectures maximum, une troisième étant possible sous des conditions particulières et la mise en place d’un "Comité de conciliation" entre les deux institutions étant envisageable. Or, les modifications apportées par le Parlement, très audacieuses, risquent d’être bloquées au Conseil, en particulier par les pays les plus « libéraux », au premier plan desquels les nouveaux Etats membres. Il n’est pas acquis encore que la directive voit le jour, comme il n’est pas acquis que, si elle est adoptée, elle demeure aussi « protectrice » ou « contraignante » qu’à l’heure actuelle, selon les points de vue ses soutiens ou de ses détracteurs. Le chemin est encore long…

Illustration : la rapporteure Evelyve Gebhardt, au Parlement Européen