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Du Processus de Barcelone à l’Union pour la Méditerranée

Bilan et perspectives de la politique européenne avec ses voisins du Sud

26 mars 2008, Par Béatrice Patrie (Députée européenne/PSE)

Après des semaines de tensions et de désaccords autour de la politique méditerranéenne, les Etats membres de l’Union européenne sont arrivés à un accord lors du Conseil européen du 13 mars 2008, autour de "l’Union pour la Méditerranée". Béatrice Patrie, députée européenne socialiste, présidente de la Délégation interparlementaire pour les relations avec les pays du Machreq et membre de l’assemblée parlementaire Euromed revient sur les avancées et échecs du processus de Barcelone et avance des idées en vue de la mise en place de la future Union pour la méditerranée.

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Heurs et malheurs d’une initiative

Au soir de sa victoire à l’élection présidentielle française, Nicolas Sarkozy formule sa volonté de créer une « Union méditerranéenne ». Cette initiative, qui a le mérite de replacer la question des rapports entre l’Europe et ses voisins méditerranéens au cœur du débat politique, suscite au sein des milieux concernés des réactions partagées entre le franc enthousiasme et l’expectative plus circonspecte. Il est vrai que le contenu de ses propositions demeure longtemps flou, jusqu’au moment où les perspectives esquissées au fur et à mesure laissent entrevoir un projet qui exclut les États européens non méditerranéens. Nombre de nos partenaires (notamment l’Allemagne) ne cachent pas leur hostilité face à une telle éventualité, qui menace de mettre à mal la cohésion de l’Union européenne.

Après de longues tractations ayant principalement impliqué la France et l’Allemagne, un compromis fut atteint, et présenté à Bruxelles aux chefs d’États et de gouvernements lors du dernier Conseil européen de printemps. Rebaptisé “Union pour la Méditerranée”, ce projet passe désormais par un renforcement du Processus de Barcelone, quitte à conférer une certaine prééminence aux Etats européens riverains de la Méditerranée parmi les 27 États membres.

Diverses zones d’ombres demeurent dans la synthèse présentée, notamment sur les points institutionnels ou le volet financier. Comme le dit l’adage, “le diable est toujours dans les détails”. Il conviendra donc de surveiller de près le contenu précis des réformes et innovations qui seront lancés par le sommet prévu le 13 juillet, sous la présidence française de l’Union européenne.

L’expérience de la PEV et d’Euromed

Au fondement d’une initiative qui se présentait comme fortement ambitieuse se trouvent plusieurs constats communément partagés. Force nous est de reconnaître que plus de douze ans après la Conférence de Barcelone, les résultats du Partenariat Euromed ont été largement insatisfaisants. Aussi bien dans ses aspects politiques (développement de la démocratie, respect des droits de l’homme) qu’économiques (zone de libre-échange euro-méditerranéenne,) ou sociaux et culturels (dialogue des cultures, etc), le bilan du processus de Barcelone est très éloigné des espoirs qu’il avait suscités lors de son lancement. Pire, le fossé entre les deux rives semble même s’être élargi.

Pourtant, son lancement lors de la réunion des ministres euro-méditerranéens des affaires étrangères, les 27 et 28 novembre 1995, à Barcelone, se déroule sous les meilleurs auspices. Les accords d’Oslo de 1993 marquent la reconnaissance mutuelle d’Israël et de l’OLP, et la Jordanie emboîte le pas à l’Égypte en signant un traité de paix avec l’État hébreu en 1994. Une nouvelle page semble s’écrire au Proche-Orient, ouvrant la possibilité d’une véritable coopération entre anciens belligérants.

Par ailleurs, les organisateurs de la Conférence de Barcelone affichent une volonté de marquer un tournant dans les relations entre l’Union européenne et ses voisins des rives sud et est de la Méditerranée. L’Europe, affirmant sa volonté de considérer ses voisins comme de véritables partenaires, propose une coopération globale et solidaire, reposant sur un socle commun de valeurs partagées : l’Etat de droit et la démocratie, le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, la diversité et le pluralisme… Ce partenariat présente plusieurs originalités :

• C’est un dispositif global qui comporte un volet politique conditionnant un volet économique, et un volet social et culturel • C’est un processus qui repose à la fois sur des relations bilatérales, fondées sur des accords d’association rénovés, et sur une approche multilatérale. • C’est un système de coopération qui associe des acteurs publics (les Etats) et des partenaires du secteur privé (particulièrement en matière financière et technologique) et de plus, fait appel aux acteurs de la société civile. Or la dimension bilatérale du Partenariat Euromed se voit doublée quelques années plus tard en 2004, par la mise en oeuvre de la nouvelle Politique européenne de voisinage (PEV), à la faveur de l’élargissement de l’Union aux pays d’Europe centrale et orientale, qui impose à l’Union la définition d’une stratégie à l’égard de ses nouveaux voisins. Il est clair qu’au départ, la PEV n’a donc pas pour cœur de cible les pays du sud de la Méditerranée. Cependant, la France obtient qu’elle soit étendue aux pays du partenariat euro-méditerranéen, notamment pour rééquilibrer un tropisme jugé trop oriental et pas assez méridional.

La méthode proposée par la PEV consiste à définir, avec les pays partenaires, un certain nombre de priorités dont la « réalisation les rapprochera de l’Union européenne ». Ces priorités, choisies parmi les objectifs des accords d’association existants, sont intégrées dans des « plans d’action » adoptés conjointement, couvrant des domaines clés qui requièrent une action spécifique : dialogue politique et réforme, commerce et mesures préparant les pays partenaires à une participation progressive au marché intérieur, justice et affaires intérieures, énergie, transport, société de l’information, environnement, recherche et innovation, politique sociale et contacts entre communautés.

Des résultats insatisfaisants

Dix ans plus tard, les plus fervents partisans du processus avouent leur désenchantement. Certes, la persistance du conflit israélo-palestinien compte pour beaucoup dans la stagnation des objectifs de Barcelone. On peut penser, en effet, que tant que ce conflit ne sera pas réglé, on ne donne pas cher des tentatives de coopération multilatérale entre l’Europe, Israël, les pays arabes et la Turquie. Cependant, ce conflit sert également les intérêts des régimes autoritaires pour justifier leur immobilisme en termes de démocratie.

Alors, faut-il remettre en cause l’approche multilatérale lancée avec le partenariat de Barcelone, et présentée, en 1995 comme une avancée notable pour le dialogue politique ? C’est devenu un poncif que de dire que l’enceinte de Barcelone est le seul cadre dans lequel s’assoient autour d’une même table israéliens, palestiniens, libanais, syriens, et même libyens depuis que la Libye a obtenu le statut d’observateur, en 1999. A cet égard, on ne peut donc pas blâmer l’Europe, avec sa nouvelle politique de voisinage, de tirer les leçons de Barcelone, en abandonnant le multilatéralisme pour une approche différenciée de ses relations avec ses partenaires du sud, et en tentant d’ajuster le rythme, l’intensité et la forme de la coopération aux intérêts communs de l’Union et du pays concerné, ainsi qu’aux capacités de mise en œuvre de ce dernier.

Des leçons non tirées

Toutefois, on ne peut attribuer entièrement le relatif échec du partenariat euro-méditerranéen aux dynamiques conflictuelles persistantes. C’est le fond même de la stratégie européenne à l’égard de ses voisins méridionaux qui est en cause. À ce titre l’idée d’une Union méditerranéenne n’aurait pu présenter un réel intérêt que si elle avait procédé d’une logique radicalement différente des partenariats précédents. Or, les propositions de M. Sarkozy frappaient singulièrement par leur continuité avec les priorités effectives de la PEV et du partenariat Euromed, que j’ai à maintes reprises critiquées.

Car au-delà des belles déclarations d’intention initiales, il est temps de reconnaître que ces politiques ont d’abord eu pour principal agenda de répondre aux peurs sécuritaires de l’Europe. En effet, la menace que la pauvreté et la marginalisation des pays du Sud faisaient peser sur la stabilité et la tranquillité des pays du Nord fut l’une des principales causes du lancement du processus. L’idée de réduire les écarts entre les deux rives aurait pu conduire à une stratégie « gagnant-gagnant ». Or celle-ci fut entièrement mise au service d’impératifs de « sécurité commune » - en réalité la sécurité de l’Europe.

Dès la première conférence des ministres des affaires étrangères, tenue à Barcelone le 28 novembre 1995, l’agenda comporte, parmi les objectifs communs de stabilité interne et externe : renforcer la coopération pour combattre le terrorisme, lutter contre la criminalité organisée, combattre les drogues, faire du Moyen-Orient une zone exempte d’armes de destruction massive. Ces objectifs sont réitérés à chaque conférence. C’est donc pour répondre à cette préoccupation jamais démentie de la partie européenne que les ministres des affaires étrangères euroméditerranéens décident, dès la réunion de Malte, en 1997, de mettre en chantier une « charte pour la paix et la stabilité en région méditerranéenne », qui n’a encore pas vu le jour.

Après les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, l’Europe est elle-même frappée avec les attentats de Madrid, le 11 mars 2004, et de Londres, le 7 juillet 2005. Il semble désormais que tous les pays du partenariat sont potentiellement affectés par des attentats. La « stratégie européenne de sécurité », adoptée lors du Sommet de Bruxelles, en décembre 2003, établit une nouvelle hiérarchie des risques qui pèsent sur l’Union : le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive (ADM), puis les conflits régionaux, la déliquescence des Etats, et enfin la criminalité organisée. Le rapport présenté en 2004 par Javier Solana dénonce le terrorisme comme la menace principale pesant sur l’Europe, surtout lorsqu’il est lié à l’extrémisme islamique. Enfin, en réponse à l’initiative américaine du « Grand Moyen-Orient », l’Union européenne adopte, en juin 2004, le principe d’un partenariat stratégique avec la région méditerranéenne et le Moyen-Orient.

Quelle que soit la légitimité de la lutte contre le terrorisme international, le caractère de plus en plus univoque de l’agenda politique euro-méditerranéen a eu tendance à le transformer en un « dialogue de sourd » et à faire disparaître la condition première de tout partenariat équilibré : la confiance. L’Europe a désormais du mal à convaincre ses voisins du Sud qu’elle s’inscrit en faux à l’égard de la fameuse thèse néo-conservatrice du « choc des civilisations ».

Ce bilan, certes rapide et qui ne prétend nullement être exhaustif, souligne l’urgence d’opérer une véritable refonte dans notre approche de la Méditerranée, aussi bien sur le fond de nos politiques que dans les structures institutionnelles qui les soutiennent. La conférence fondatrice qui doit se tenir à Paris le 13 juillet prochain, sous la Présidence française de l’Union européenne, est une occasion unique pour enclencher une dynamique véritablement nouvelle.

Les chantiers de l’Union pour la Méditerranée

Sur le plan strictement politique, il faudra mettre en place un dialogue franc et sincère avec les partenaires du Sud, notamment sur les questions de démocratie et de droits de l’homme. Il importe en effet de dépasser le stade des simples incantations et du double discours si souvent tenu en la matière L’Europe ne peut plus continuer à prétendre qu’elle promeut ses valeurs auprès de ses partenaires, quand elle est si prompte à fermer les yeux sur les intolérables abus de gouvernements autoritaires, en échange de leur coopération en matière de sécurité et de lutte contre le terrorisme. Cela suppose aussi de changer notre attitude à l’égard des partis et mouvements islamistes, que l’on ne peut tous considérer comme identiques. Un travail approfondi d’étude et d’échanges doit nous permettre d’identifier ceux qui sont respectueux des principes de démocratie, avec lesquels une coopération pourrait être envisagée.

Mais les relations intergouvernementales n’épuisent nullement la forme que doit prendre ce partenariat renouvelé. Le développement de la coopération décentralisée doit également devenir un axe prioritaire dans sa mise en œuvre. En effet, les collectivités locales sont un espace essentiel d’apprentissage et d’exercice de la démocratie. Souvent, dans des pays de la rive sud, où les élections nationales ne sont qu’une mise en scène orchestrée par le pouvoir, les scrutins locaux font malgré tout l’objet d’une véritable compétition démocratique. De ce fait, un accord de coopération entre deux villes ou deux communautés d’agglomération peut avoir des incidences réelles en termes d’amélioration de qualité de vie, d’échange d’expérience, de valeur ajoutée, et surtout être géré de manière bien plus efficace.

Sur le plan organisationnel, il est certain également que le processus doit gagner en lisibilité, et donc en efficacité : une réflexion sur les structures du partenariat, jugées opaques et complexes, s’impose. Depuis 1995, l’Union européenne et ses partenaires ont mis en place un réseau ambitieux mais touffu d’organes de coordination, avec en tête, la conférence des ministres des affaires étrangères et ses quelques vingt conférences sectorielles ainsi que de multiples rencontres au niveau des ministres, des hauts fonctionnaires et des experts. Le Comité euroméditerranéen, composé de représentants de l’Union européenne et de l’ensemble des pays partenaires se réunit tous les trois mois en moyenne afin de garantir la cohérence du programme de travail. De concert avec les présidences semestrielles de l’Union, la Commission européenne est compétente pour la coordination, la préparation et le suivi du processus au nom de l’Union européenne. Depuis 2004, l’assemblée parlementaire euroméditerranéenne réunit des représentants des parlements nationaux ainsi que des députés européens. Inaugurée en avril 2005, la fondation Anna Lindh, du nom de l’ancienne ministre des affaires étrangères du gouvernement suédois, qui en avait eu l’idée, constitue une institution commune dédiée au dialogue entre les cultures. Conçue comme un réseau de réseaux, cette structure regroupe les « chefs de file » des trente cinq réseaux nationaux, institutions ou organismes désignés par chacun des pays partenaires…

Nul doute que chacun des organes du processus dispose d’une légitimité intrinsèque. Mais la lourdeur du dispositif nuit à la clarté des messages délivrés. La longueur de la chaîne décisionnelle, le formalisme et la complexité des procédures sont souvent évoqués pour dénoncer les retards apportés dans l’exécution de certains programmes. L’absence de structure permanente constitue très certainement un handicap auquel il y aura lieu de remédier dans l’avenir.

Mais au-delà de toutes ces questions organisationnelles, c’est de force de conviction dont l’Europe doit faire preuve à l’égard de ses partenaires, afin de les convaincre par les faits que le processus ne sert pas uniquement les intérêts des pays du nord de la méditerranée.

© Euros du Village ASBL

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