ENERGIE : La Commission met le paquet !

Vers une politique énergétique commune ?

On l’avait un peu oublié, mais c’est par l’énergie qu’avait commencé cette « Union sans cesse plus étroite » entre les pays européens : communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1951, puis communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) en 1957. Au fil de la construction européenne, ce domaine est retombé dans l’escarcelle de la souveraineté nationale. L’Union européenne ne dispose toujours pas de compétence « énergie » spécifique comme elle peut en avoir dans les transports. A l’heure actuelle, il n’existe pas de politique européenne en la matière, et ce sont les Etats membres qui mènent leurs propres politiques. Mais prise dans les feux de l’actualité depuis la fin de l’année 2005 (crise du gaz en Russie, hausse des cours du pétrole, prise de conscience environnementale, projet controversé de gazoduc russo-allemand sous la Baltique, etc.) et à la recherche d’un projet susceptible de relancer le projet européen, la Commission a décidé de réagir. Mais sera-t-elle suivie ?

Le 10 janvier 2007, la Commission européenne a ainsi dévoilé un "paquet" impressionnant de mesures dans le domaine de l’énergie. Elle a rendu publics pas moins de treize documents de stratégie, feuilles de route, rapports et propositions d’action législatives. Trois Directions Générales ont été impliquées dans la préparation de ce vaste plan d’action (la DG Transports et Energie, la DG Concurrence et la DG Environnement), soit l’équivalent de trois « ministères », pour ce qui est devenu une priorité de la Commission et de son Président, José Manuel Barroso.

Andris Piebalgs

Commissaire européen à l’énergie

Les propositions de la Commission dans le domaine de l’énergie visent le lancement d’une « nouvelle révolution industrielle dans le monde », selon les mots d’Andris Piebalgs, le commissaire à l’énergie. Plus prosaïquement, la Commission tente surtout de relever trois défis majeurs de ce début de siècle :
 La lutte contre le changement climatique,
 La sécurité de l’approvisionnement, face notamment à la dépendance croissante de l’Europe à l’égard d’un petit nombre de fournisseurs extérieurs, Russie en tête.
 La lutte contre la montée des prix du pétrole et du gaz, rognant sur le pouvoir d’achat et menaçant la compétitivité de l’économie européenne.

Ce qui frappe, lorsque l’on se penche sur le contenu du "paquet", c’est la volonté d’apporter une réponse intégrée à ces trois défis. Cela est sans doute rendu nécessaire par la nature et la complexité du dossier, où tout interagit. Les mesures proposées par la Commission sont l’aboutissement de larges consultations avec les acteurs du secteur et les gouvernements des Etat membres lancées à l’occasion d’un Livre Vert (document de consultation) publié en mars 2006. Il faut souligner également, nous l’avons dit, l’articulation du travail de trois Directions Générales et de trois commissaires.

C’est donc une véritable politique européenne de l’énergie qui se dessine, une ambition affichée de la Commission, dont la "Communication" globale (document de stratégie) qui chapeaute ce projet de nouvelle politique énergétique s’intitule "An energy policy for Europe" (« Une politique énergétique pour l’Europe »).

Cet article tente d’apporter une grille de compréhension de ce que contient le paquet énergie, ses enjeux, objectifs et outils proposés.

Les objectifs de la Commission : ambitieux et insuffisants à la fois ?

Les objectifs "globaux" que s’est fixée la commission répondent point par point aux trois défis auxquels l’Europe fait face aujourd’hui :

 La durabilité, c’est à dire la lutte contre le changement climatique sur le long terme. Pour ce faire, la Commission prône un passage plus rapide aux énergies produisant peu de carbone, et le renforcement de l’efficacité énergétique.
 La sécurité de l’approvisionnement, qui sous-entend une politique extérieure commune de l’énergie, mais aussi une meilleure interconnexion des réseaux nationaux.
 la compétitivité de l’UE, enfin, dans un contexte de prix élevés du pétrole et du gaz. La libéralisation des marchés de l’énergie, face à la mauvaise volonté des Etats membres de mettre en œuvre les dispositions déjà en vigueur, en est le principal instrument.

Les objectifs plus "spécifiques" que propose la Commission sont :
 Réduire de 20% d’ici à 2020 les émissions de gaz à effet de serre. La Commission propose également de s’engager sur un objectif de 30% pour les pays développés dans le cadre des négociations post-Kyoto ;
 Accroître de 20% l’efficacité énergétique d’ici 2020, ce qui implique de réduire d’autant la consommation d’énergie primaire, c’est-à-dire l’énergie produite à la source. Cet objectif renvoie à un « Plan d’action pour l’efficacité énergétique » publié en octobre 2006 ;
 Réaliser les objectifs contraignants de 20% d’énergies renouvelables dans le bouquet énergétique de l’Union d’ici 2020, et 10% de biocarburants dans les transports de chaque Etat membre ;
 Garantir le libre choix des opérateurs de gaz et d’électricité par les consommateurs ;
 Renforcer les interconnexions entre les réseaux énergétiques nationaux, comme le prévoit le "Plan d’interconnexion prioritaire", qui rappelle un objectif fixé en 2002 de porter le niveau minimum d’interconnexion entre les États membres à 10 % ; - Développer des mécanismes de solidarité pour faire face aux crises d’approvisionnement ;
 Accroître les investissements dans les technologies énergétiques propres ;
 Poursuivre les travaux engagés pour une véritable politique extérieure de l’énergie permettant aux 27 de parler d’une seule voix sur la scène internationale ;
 Mener une action conjointe au niveau international pour lutter contre le changement climatique ;
 Concentrer les efforts d’aide au développement en donnant une priorité accrue à l’utilisation décentralisée des énergies renouvelables.

La Commission rappelle, par ailleurs, les atouts du nucléaire, tout en reconnaissant que cette option est de l’unique ressort des Etats membres qui, en ce domaine, mènent la politique qu’ils souhaitent.

La conférence de presse du 10 janvier 2007

Trois membres de la Commission (de gauche à droite) : Andris Piebalgs (énergie), José Manuel Barroso (Président) et Stavros Dimas (environnement)

Cela fait donc beaucoup de choses. Certes, les ONG critiquent notamment la cible de réduction de 20% des émissions de gaz à effet de serre, qu’elles jugent insuffisante (ce seuil a fait l’objet d’un compromis entre les Commissaires Stavros Dimas, environnement, et Günter Verheugen, industrie, le premier estimant nécessaire un seuil de 30%, le second ne souhaitant pas dépasser 15% afin de ne pas nuire à la compétitivité de l’industrie européenne), et se montrent très réservées quant à l’impact environnemental de l’utilisation de certaines énergies renouvelables, telles la biomasse (matière organique, telle que bois, compost, biogaz, etc.). Mais dans un autre sens, des réticences sont déjà perceptibles parmi les Etats membres en matière de libéralisation du marché de l’énergie ou du caractère contraignant des objectifs relatifs aux énergies renouvelables. En ce sens, la Commission se montre dans l’ensemble très offensive, et devra défendre ses propositions.

Laissant de côté la question du système d’échange des quotas d’émission (déjà abordé sur « Euros du Village » et qui fera l’objet d’un autre article) et de l’efficacité énergétique, pour lesquelles des propositions de la Commission ont été respectivement présentées en octobre et décembre 2006, nous détaillerons les propositions de la Commission dans trois domaines d’actions prioritaires : le marché de l’énergie, les énergies renouvelable et la politique extérieure.

Améliorer le fonctionnement du marché de l’énergie

L’un des gros dossiers sur lesquels la Commission européenne a décidé de se pencher concerne le marché de l’énergie. En se fondant sur les premiers résultats d’une "enquête sur la concurrence dans les secteurs du gaz et de l’électricité" et sur un "rapport de mise en œuvre des directives sur la libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité", la Commission estime en effet que la concentration élevée des marchés de l’électricité et du gaz donne lieu à des pratiques restrictives et à des abus de position dominante. En d’autres termes, le secteur énergétique européen, dominé par des compagnies telles que le français EDF, l’espagnol Endesa ou les allemands Eon et RWE, ne connaît pas de concurrence libre entre opérateurs. Cela pose trois problèmes :
 un choix limité offert aux consommateurs d’énergie de l’UE (citoyens et entreprises), ce qui tire les prix vers le haut ;
 une insuffisance des investissements sur les implantations énergétiques et les infrastructures de réseaux, ce qui freine la compétitivité des entreprises énergétiques et ne permet pas de garantir la continuité du service de fourniture d’énergie ;
 la difficulté, enfin, pour des plus petits acteurs investissant dans les énergies renouvelables de pénétrer sur le marché.

D’autre part, l’un des problèmes soulevés par la Commission est celui de l’intégration insuffisante du marché énergétique européen. En effet, l’interconnexion des infrastructures des réseaux nationaux ne permet pas en l’état actuel d’assurer un fonctionnement efficient du marché énergique, et des goulets d’étranglement (congestions) ont été identifiés (Allemagne-Pologne-Lituanie et France-Espagne pour l’électricité, Nord de l’Europe pour l’énergie éolienne off-shore, ou encore Mer Caspienne-Europe de l’Est pour le gaz). Se pose également un problème de régulation du marché au niveau des échanges intracommunautaires, et de normes en matière de sécurité.

Outre des actions visant à inciter les investissements au niveau des réseaux transeuropéens, la Commission envisage de travailler dans deux directions :
 La séparation des activités de production et de distribution (unbundling, ou séparation). Pour cela, la Commission propose deux options : une séparation capitalistique selon laquelle un groupe ne pourrait plus détenir à la fois des centrales électriques et des réseaux de distribution – option largement préférée par la Commission mais qui fait face à l’opposition de certains Etats membres – ou l’attribution du pilotage du réseau à un gestionnaire indépendant tout en permettant à l’opérateur historique de rester propriétaire des infrastructures. Il faut savoir que dans le cadre de la législation européenne actuelle (deux directives de 2003), les groupes énergétiques doivent gérer l’infrastructure et la prestation de services sous deux noms juridiques et maintenir des comptes distincts, mais peuvent toutefois continuer de détenir le réseau physique et d’offrir les services qui l’utilisent. Cette législation n’est pas respectée par certains Etats membres, comme l’Allemagne et la France.
 Le renforcement du pouvoir des organes de régulation. La Commission estime en effet qu’une partie des dysfonctionnements résultent d’un manque de régulation du marché au niveau communautaire. Cela pose un problème de respect de la règlementation existante en matière de concurrence, ainsi qu’un manque d’harmonisation des normes. Il est donc nécessaire de renforcer le rôle des organes régulateurs en garantissant leur indépendance et d’organiser un système européen de régulation inspirée du modèle déjà existant dans le domaine des télécommunications. La Commission propose aux Etats membres de se mettre d’accord sur l’une des trois options : le renforcement de la coordination entre les régulateurs nationaux ; la mise en place d’un réseau européen de régulateurs indépendants pouvant prendre des décisions contraignantes avec l’implication de la Commission ; la création d’une autorité européenne de régulation agissant à l’échelon de l’UE.

Ces mesures, selon la Commission, devraient permettre d’améliorer le fonctionnement du marché de l’énergie et, par conséquent, contribuer à la durabilité du développement (meilleure pénétration du marché pour les entreprises investissant dans les d’énergies renouvelables) à la sécurité de l’approvisionnement (meilleure interconnexion des réseaux nationaux) et à la compétitivité (croissance des investissements et modération des prix) de l’Union européenne. Bien entendu, ces bienfaits supposés restent à démontrer, car il n’est pas dit que le marché soit à la hauteur des attentes de la Commission.

Quoi qu’il en soit, 17 Etats membres ont déjà fait l’objet de réprimandes (via des lettres de « mise en demeure » pour non application du droit communautaire) de la part de la Commission. La législation vigueur en matière d’unbundling n’est pas appliquée, et la Commission a décidé de rappeler fermement les Etats membres à leurs engagements.

L’épineuse question du marché commun de l’énergie est un problème central, à propos duquel des divergences nettes apparaissent : la France, en particulier, est particulièrement réticente à remettre en cause les monopoles d’EDF et de GDF, alors que les deux entreprises ont adopté des stratégies commerciales particulièrement agressives sur les autres marchés nationaux, plus avancés dans l’ouverture (Espagne, Italie, Allemagne notamment). L’Allemagne a aussi fait preuve d’un certain protectionnisme en la matière, mais semble vouloir se rapprocher des vues de la Commission, isolant de plus en plus Paris.

Ne pas « jouer le jeu » du marché commun, c’est se soustraire à ses règles, et fausser une concurrence qui ne peut s’avérer bénéfique que si les 27 en respectent chacun les principes. Or, aujourd’hui, la concurrence n’est que de façade et il est impossible de déterminer si les effets de l’ouverture sont positifs ou non.

Certains Etats membres sont aujourd’hui pris dans leurs contradictions. Ils se montrent réticents à l’idée d’une libéralisation du marché de l’énergie, mais ont adopté en 2003 deux directives de libéralisation du marché. Ils s’opposent au démantèlement des monopoles sous le prétexte de la défense des services publics, alors qu’ils se servent de l’ouverture des autres marchés pour asseoir la position dominante des entreprises nationales. La France, on s’en doute, est de ceux-là. Or, s’il ne faut pas voir dans le marché la solution miracle, il ne s’agit pas non plus faire croire que le repli soit une solution envisageable pour faire face au défis actuels.

Favoriser le développement des énergies renouvelables

Les énergies renouvelables constituent le second domaine d’action prioritaire de la Commission. Dans son paquet de mesures, elle propose de fixer des objectifs qu’il reviendra aux Etats membres d’atteindre par les moyens qu’ils choisiront, une approche déjà à l’œuvre dans la directive "SER" (sources d’énergie renouvelables) qui fixe l’objectif de 22,1% pour la part des énergies renouvelables dans la production électrique de l’UE 25.

 Ainsi, le premier objectif avancé par la Commission est d’atteindre 20% d’énergies renouvelables sur l’ensemble de la consommation de l’Union d’ici 2020, soit un quasi doublement de l’objectif actuel de 12%. Ceci permettrait d’économiser 252 millions de tonnes d’équivalent pétrole, et de réduire les émissions de CO2 de 708 millions de tonnes par an. Le prix du baril de pétrole étant très élevé, les investissements nécessaires seraient rapidement rentabilisés.
 Le second objectif proposé par la Commission est d’atteindre 10% de biocarburants dans la consommation des véhicules en 2020 pour l’essence et le diesel. En effet, alors que les objectifs fixés par la directive SER en matière de sources d’énergie renouvelables dans l’électricité sont en passe d’être atteints, ceux fixés par la directive sur les biocarburants n’ont pas été respectés (le texte fixait comme objectif aux Etats membres de remplacer 5,75% des volumes de carburant utilisés dans les transports par des biocarburants d’ici 2005 pour l’essence et 2010 pour le diesel). La Commission a donc proposé de revoir les seuils, soulignant le fait que les biocarburants sont actuellement le seul moyen de réduire notablement la dépendance par rapport au pétrole dans le secteur des transports.

Energies renouvelables

Implantation éolienne en Allemagne

En mettant l’accent sur les énergies renouvelables pour se substituer au pétrole, la Commission entend donc limiter à la fois la dépendance à l’égard des fournisseurs étrangers et les émissions de gaz à effet de serre, ce qui contribuerait aux objectifs globaux de durabilité et de sécurité.

Néanmoins, la plupart des Etats membres sont réticents à l’idée de fixer des objectifs juridiquement contraignants, comme le souhaiterait la Commission, qui envisage une évaluation des politiques mises en œuvre par les Etats membres dans le cadre de "plans d’action nationaux" détaillant des objectifs spécifiques pour chaque secteur des énergies renouvelables. La future législation sur les sources renouvelables, à venir dans les prochaines semaines, devrait donc accorder aux Etats membres un certain degré de flexibilité.

Vers une politique extérieure commune de l’énergie

La Commission, enfin, pousse à la mise en place d’une politique énergétique internationale commune pour mieux défendre les intérêts de l’Europe. Il apparaît en effet évident que les objectifs en matière de sécurité et de durabilité ne pourront être atteints seuls, ni par les Etats membres, ni par l’UE. La Commission propose donc d’avancer sur la voie d’une politique extérieure commune de l’énergie, ce qui permettrait aux Etats membres de parler d’une seule voix, et à l’UE de conclure des accords avec ses partenaires, qu’ils soient producteurs ou consommateurs. Ces accords internationaux, bilatéraux ou signés avec plusieurs partenaires, constitueraient le cadre juridiquement contraignant pour la libéralisation réciproque des échanges énergétiques, les investissements dans les marchés en amont et en aval, et l’octroi d’accès aux conduites des pays situés le long des chaînes de transit et de transport. Ces accords pourraient également servir à promouvoir le commerce international des biocarburants, ou une tarification commune des émissions de CO2.

La commission propose donc de fixer des objectifs communs et de doter l’Union européenne des moyens d’une coordination effective. Ses proposition incluent notamment :
 La promotion d’accords internationaux. Cela concerne en tout premier le futur accord concernant le changement climatique qui devrait prendre le relais de l’accord de Kyoto après 2012. La Commission propose que l’Union européenne s’engage à défendre l’objectif d’une réduction de 30% des émissions de gaz à effet de serre dans les pays développés pour 2020 (en comparaison à 1990), soit une cible beaucoup plus ambitieuse que celle sur laquelle l’UE s’engerait unilatéralement (réduction de 20% d’ici à 2020). Sous le chapitre des accords internationaux, la Commission envisage également une extension de son système d’échange de quotas d’émission de CO2 (système ETS) à des partenaires mondiaux, ainsi que des accords sur les transferts de technologie dans le domaine des énergies propres et renouvelables.
 Le développement des relations énergétiques avec les pays voisins de l’Union européenne, notamment dans le cadre du renforcement de la politique européenne de voisinage (PEV) pour lequel la Commission a déjà formulé des propositions. Elle envisage notamment de travailler à la conclusion d’un traité énergétique UE-PEV et à la mise en place d’un marché de l’énergie régional incluant la Norvège, les Balkans occidentaux, la Moldavie, l’Ukraine et la Turquie. Une attention particulière devrait également être accordée aux fournisseurs et pays de transit du Maghreb et du Mashrek, notamment l’Egypte, la Lybie et l’Algérie.
 L’amélioration des relations avec la Russie dans le cadre des négociations sur le renouvellement de "l’accord de partenariat et de coopération" qui expire en 2007. Le nouvel accord devrait accorder une place importante à la question de l’approvisionnement et des investissements en énergie.
 L’établissement d’un partenariat Afrique-Europe dans le domaine de l’énergie. L’objectif serait à la fois d’assurer la sécurité des approvisionnements croissants en provenance d’Afrique, tout en accompagnant le développement du continent en matière d’énergies renouvelables, d’exploitation durable des ressources, de transparence des marchés de l’énergie et des principes de bonne gouvernance.

De manière plus générale, les propositions de la Commission visent à améliorer le dialogue avec l’ensemble des pays producteurs et de transit. Ainsi, elles prévoient une coopération plus étroite avec l’OPEP, le Conseil de coopération du Golfe et le Conseil de la Mer Noire, ainsi qu’avec les pays Asie centrale (mise ne œuvre des accords existant avec l’Azerbaïdjan et le Kazakhstan, nouveaux accords avec le Turkménistan et l’Ouzbékistan), d’Amérique latine et des Caraïbes. La Commission propose également de coopérer avec les autres gros consommateurs (Etats-Unis, Chine, Inde, etc.), notamment sur les questions d’ouverture des marchés énergétiques, de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de développement des énergies renouvelables et d’efficacité énergétique.

Le gazoduc nord-européen

Source de discorde entre l’Allemagne et la Pologne

Pour atteindre ses objectifs en matière de relations extérieures, la Commission souhaite établir un dialogue avec les partenaires de l’UE et mettre œuvre un certain nombre d’instruments, tels que les compétences de l’Union en matière de commerce international, où l’Europe parle d’une seule voie, et les instruments financiers développés en partenariat avec la Banque Européenne d’Investissement et la Banque Européenne de Reconstruction et de Développement.

Cette volonté de mettre sur pied une véritable politique extérieure commune de l’énergie est l’aspect le plus nouveau introduit par le "paquet énergie". S’il prend en compte les autres objectifs globaux de l’UE, notamment avec la volonté d’inclure dans ses futurs accords des mesures relatives aux énergies renouvelables ou à libéralisation des marchés, cette politique extérieure répond surtout à un impératif croissant de sécurité en matière d’approvisionnement. La dépendance énergétique de l’UE vis-à-vis de fournisseurs extérieurs s’est accentuée ces dernières années, notamment avec l’élargissement à l’Est. L’Union est donc de plus en plus exposée aux crises économiques et politiques dans les régions productrices (Moyen Orient, Asie Centrale, etc.), et est la proie facile des pays producteurs faisant de l’énergie l’instrument principale de leur politique extérieure (la Russie par exemple). Elle fait par ailleurs face à la concurrence de gros consommateurs, tels l’Inde ou la Chine, qui n’hésitent pas à mettre les instruments de politique étrangère au service de leurs besoins énergétiques.

A point nommé… mais les Etats membres suivront-ils ?

La Commission a mis ses propositions sur la table alors que la question du réchauffement climatique et le problème de la sécurité sont des thèmes qui ont occupé l’actualité de ces dernières semaines. Ainsi, les propositions de la Commission ont été dévoilées au moment même où une dispute entre la Russie et la Biélorussie entrainait la coupure des oléoducs alimentant les pays de l’Est et l’Allemagne. A la recherche d’un nouveau souffle, de projets ambitieux susceptibles de remettre l’Europe sur les rails, la Commission a saisi l’opportunité pour y mettre le "paquet".

Ce paquet, il faut le reconnaître, a le mérite de la cohérence et, connaissant la difficulté de bâtir un consensus entre les Etats de l’UE, paraît être à la hauteur des défis. Il conviendra toutefois de s’interroger sur la faisabilité d’une telle stratégie. L’UE souffre du manque de volonté de ses Etats membres de se plier aux objectifs et aux intérêts communautaires, et d’un manque de coordination en matière de politique étrangère, notamment vis-à-vis de la Russie (le cas de l’Allemagne avec la construction d’un gazoduc sous la baltique évitant la Pologne en est une bonne illustration). Mais surtout, la réticence des Etats membres à mettre sur pied un véritable marché commun pose problème : sans un tel marché, la stratégie proposée par la Commission perdrait toute sa pertinence et se retrouverait réduite à une succession de vœux pieux, comme cela a été le cas jusqu’ici. Le Conseil européen de mars prochain sera donc crucial : les chefs d’Etat et de gouvernement devront dire s’ils soutiennent ou non la stratégie proposée par la Commission. A suivre.

Vignette d’illustration : Commission européenne Illustrations :
 Le gazoduc nord-européen (copyright : www.iran-resist.org/)
 Energies renouvelables (copyright : Christopher Herwig Kod)