Univers 
L’Espagne et le Portugal ont lancé, le mercredi 19 septembre, depuis Lisbonne, un appel commun à leurs partenaires européens pour que la question de l’immigration soit « reclassée » en tête des priorités de l’action de l’UE dans ce domaine dans les prochains mois. La règle de l’unanimité, qui gouverne les votes au sein du conseil des ministres de l’UE sur les questions d’immigration a vivement été critiquée par les pays de la péninsule ibérique qui demandent, avec l’appui officiel de la Commission Européenne, le passage de la règle de l’unanimité à celle dite de « majorité qualifiée ». La question sera au cœur des débats du prochain sommet européen, à Lahti, en Finlande, le 20 octobre.
L’UE a connu cette année un « succès » sans précédent dans son histoire concernant son attrait vis à vis des pays tiers. Le problème de cet effet d’attraction pour l’UE est qu’il ne concerne pas seulement des migrations légales (temporaires ou définitives) mais aussi l’immigration clandestine phénomène qui a, à plusieurs reprises cette année, fait le titre des journaux d’Europe tant la situation est devenue incontrôlable. Pour ne donner que quelques chiffres, en Espagne, depuis le début de l’année, ce sont plus de 23000 clandestins qui ont accosté aux Canaries et, pour le seul week-end des 2 et 3 septembre, pas moins de 1400 clandestins originaires du golfe de Guinée. Cette situation n’est pas le seul fait de l’archipel espagnol mais peu aisément être étendu à Malte, à la Sicile ou à la petite île italienne de Lampedusa.
Les obstacles à une politique commune
1. Premier problème de taille, cette politique est par nature inégalitaire, dans le sens où elle est censée être gérée par les Etats membres eux-mêmes, avec un soutien minimal de l’UE. Avec la levée des contrôles aux frontières internes de l’Union, l’ensemble de la charge du contrôle aux frontières extérieures a été reporté sur les Etats membres possédant des frontières avec des pays tiers et, ce de manière dramatique, pour les Etats membres situés au Sud de l’UE tels que l’Espagne, le Portugal, l’Italie ou, plus récemment, Malte. Censée reposer sur le principe de la coopération entre les Etats, les contrôles policiers aux frontières de l’UE sont en réalité à la charge des polices nationales des Etats membres, débordées par l’ampleur des flux migratoires de ces derniers mois.
2. Deuxièmement, la politique commune en matière d’immigration reste sous-dotée en moyens humains et financiers, notamment parce que le sujet de l’immigration reste, malgré sa « communautarisation », une question nationale d’importance. Suite aux problèmes cités ci-dessus et au repoussement de la frontière orientale de l’UE plus à l’Est après le dernier élargissement, les Etats membres ont décidé de mettre sur pied une agence européenne chargée des questions d’immigration, dénommée Frontex et installée à Varsovie, en Pologne. Chargée d’aider les Etats membres à coordonner les actions de contrôle aux frontières extérieures de l’UE, l’agence a déjà été vivement critiquée par Madrid pour son manque de moyens le samedi 2 septembre 2006 à l’occasion de la réunion des ministres des affaires étrangères organisée par la présidence finlandaise à Lappeeranta, à la frontière entre la Finlande et la Russie. Le ministre espagnol des affaires étrangères, Miguel Angel Moratinos, avait alors demandé aux autres Etats membres d’aider ses propres forces de police et gardes côte aux Canaries. Seuls le Portugal, l’Italie, la France et la Finlande avaient alors répondu à cet appel.
3. Troisièmement, la règle de vote au sein du Conseil des ministres régissant les questions d’immigration est la règle de l’unanimité. Son pendant bien connu, souvent fustigé par les fédéralistes comme un frein à l’intégration supranationale, est le recours possible pour un Etat membre, au véto. Ceci signifie simplement qu’un seul des Etats souhaitant s’opposer à une décision alors que cette dernière a fait le fruit d’un accord entre tous les autres pays, a la possibilité de le faire. C’est cette règle précise que les gouvernements espagnol et portugais ont attaquée dans leur déclaration commune et qui devrait être au centre des débats du conseil des ministres de l’intérieur ces 20 et 21 septembre ainsi qu’au cœur des discussions du Conseil Européen des chefs d’Etat et de gouvernement le 20 octobre.
L’enjeu des prochains mois
L’initiative hispano-portugaise a déjà reçu le soutien de l’Italie, du Commissaire européen à la justice et aux affaires intérieures, Franco Frattini et celui du ministre de l’intérieur français, Nicolas Sarkozy, qui en a appelé à ses partenaires européens pour « faire sauter le verrou » que représente l’unanimité quant aux questions d’immigration. Pour que ce verrou saute, il faut que l’ensemble des Etats membres se mettent d’accord et décident ensemble de faire passer les questions d’immigration du vote à l’unanimité au vote à la majorité qualifiée, système de vote complexe qui peut permettre à des décisions d’être adoptées malgré l’opposition de certains membres. Au-delà des simples questions de vote, c’est une coordination des rapports des Etats membres de l’UE avec leurs partenaires internationaux, et notamment avec les pays dont les immigrés clandestins sont issus qui paraît aujourd’hui nécessaire. Sur cette question, les Etats membres ont jusqu’à présent principalement fait cavalier seul. Cette situation est-elle acceptable et durable ? Les débats de ces prochains jours apporteront peut être des réponses à ces questions. Les compte rendus des discussions intervenues ces jeudi et vendredi 20 et 21 septembre ont fait apparaître des divisions importantes qu’en à l’extension de la majorité qualifiée aux questions d’immigration. A la République Tchèque, L’Irlande et Malte, qui s’opposent de manière forte à l’extension du vote à la majorité qualifiée, s’est ajoutée l’Allemagne qui refuse, alors qu’elle prendra la présidence de l’Union au 1er janvier 2007, d’engager toute réforme institutionnelle tant que la question de la constitution européenne n’aura pas trouvé d’issue. Au sein même du camp favorable au passage à la majorité qualifiée, des « échanges d’amabilité » ont eu lieu entre la ministre de l’intérieur français, qui a critiqué l’Espagne pour sa gestion de la crise aux Canaries, et son homologue espagnol. Dans le même temps, vendredi 22 septembre, la Commission Européenne a annoncé le déblocage de 45 millions d’euros dans le cadre d’une nouvelle aide visant à développer des projets dans les pays africains, à renforcer la gestion des frontières et à lutter contre le trafic d’êtres humains. La situation s’annonce donc difficile pour trouver un accord sur ces questions d’immigration ; la présidence finlandaise est censée présenter un texte de compromis, sur ce sujet sensible, début octobre.
Une question touchant à la souveraineté des Etats
L’immigration a toujours été considérée comme une politique relevant des prérogatives dites régaliennes de l’Etat à savoir des compétences « minimales » ou indispensables devant être assumées par l’Etat (de même que la défensenationale, la levée de l’impôt ou encore, jusqu’à l’introduction de l’Euro, du pouvoir de l’Etat de « battre monnaie »). D’un point de vue purement symbolique, l’Etat est censé être maître de son territoire et assurer un contrôle de ses frontières. De manière plus indirecte, l’Etat est aussi responsable de la régulation du marché du travail, et peut en ce sens user du levier de l’immigration. Toutes ces prérogatives ont été bouleversées au cours de ces dernières années par le développement des Communautés Européennes mais aussi par le processus de mondialisation. Ainsi, les questions de contrôle des flux migratoires à l’intérieur mais aussi et surtout à l’extérieur des frontières de l’UE ont été remodelées au fur et à mesure que s’approfondissait le processus d’intégration. La mise en place progressive du marché intérieur (libéralisation de la circulation ds marchandises, services, capitaux et des travailleurs) a redéfinit les problématiques liées aux mouvements des personnes à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE. En parallèle à ces évolutions d’ordre économique, les Etats membres ont ainsi été conduits, alors même que ces thématiques ne relevaient pas initialement de la compétence des Communautés, à organiser une coopération intergouvernementale, sur la base du volontariat, sur les questions migratoires et d’obtention de visas.
Schengen et les compétences "Justices et affaires intérieures"
Cette coopération, qui a concrètement vu le jour au moment de l’accord dit de Schengen, en 1985, et de la Convention qui lui a succédé en 1990, aété reprise, en partie, sous la forme du « 3e pilier » (Justice et Affaires Intérieures - JAI) au moment de la signature du traité de Maastricht en 1991. Ce "pilier" désigne un ensemble de compétences particulières de l’UE, de nature intergouvernementale, aux côtés de deux autres piliers (le premier, regroupant les politiques purement communautaires, le second le domaine naissant de la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité). La Convention de Schengen qui s’est progressivement étendue de 5 pays initiaux à l’ensemble des Etats membres (même si le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark ne participent qu’à certaines des dispositions de la Convention) possède un statut juridique particulier puisque initialement conçue comme un accord international entre des Etats hors du cadre de l’Union Européenne, elle a été intégrée au sein du système communautaire, par le biais du « 3e pilier » et, depuis le traité d’Amsterdam en 1998, pour certains de ses chapitres, au sein du « 1er pilier ». Elle a eu pour effet notamment de lever les contrôles aux frontières entre les États signataires et de créer une frontière extérieure unique où sont effectués les contrôles d’entrée dans l’espace Schengen selon des procédures identiques. Elle a également mis en place une politique des visas et une politique du droit d’asile communes ainsi, en partie seulement, qu’une politique d’immigration commune. Bien qu’intégré au sein du premier pilier, censé regrouper les politiques les plus intégrées et communautarisées, les décisions de la politique d’immigration de l’UE restent en grande partie régie par la règle de l’unanimité, règle critiquée ces derniers jours par la Commission européenne et certains des Etats membres.
Illiustration : Mellila Ceuta copyright ©2005 Demeure du Chaos ©2005 www.HomeofChaos.org
Aucun commentaire
reagir
Univers
Fil général 
