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Jean-Paul Jacqué est professeur des Universités en droit et a notamment été président de l’université Robert Schuman de Strasbourg. Il a enseigné ou à l’université R. Schuman (Strasbourg), à l’Institut catholique de Louvain-La-Neuve, à l’Université Libre de Bruxelles et au Collège d’Europe à Bruges. Il est, depuis 1992, directeur du service juridique du Conseil des ministres de l’Union.
Un entretien exclusif, réalisé dans le bâtiment du Conseil (l’institution qui réuni les ministres des Etats membres), pour un retour sur les idées reçues et les jeux d’influences entre Etats au sein de l’Union.
Pierre Roca : Monsieur Jacqué bonjour, vous êtes directeur du service juridique du Conseil des ministres de l’Union européene, pouvez-vous nous dire un peu plus sur votre fonction et le rôle de l’institution dans lequel vous travaillez ?
En ce qui concerne ma fonction, je suis chargé de guider le Conseil des ministres dans les voies du droit communautaire, c’est-à-dire de lui donner des avis sur la légalité ou la non-légalité de ses actions, de trouver là où il y a des difficultés, des solutions qui soient conformes avec le traité et je suis chargé aussi de défendre le Conseil devant la Cour de justice lorsque les actes de celui-ci sont attaqués.
En ce qui concerne le rôle du Conseil, c’était votre 2ème question, le Conseil a un double rôle. C’est d’une part une des branches du législatif avec le Parlement européen.Dans les cas où la codécision s’applique, il co-décide avec lui les législations communautaires. Dans un certain nombre de cas où il n’y a pas de codécision, il décide seul. Mais c’est également un exécutif en ce sens qu’il gère une grande partie de la politique extérieure et de sécurité commune, seul, et d’autre part, dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, il a un rôle beaucoup plus important que dans le cadre communautaire.
P.R. : On dit souvent du Conseil des ministres qu’il est une institution intergouvernementale. Que pensez-vous de cette affirmation et si oui, si vous pensez que c’est une institution intergouvernementale cela nuit-il au fonctionnement de l’Union européenne ?
Alors je vais répondre non… comme ça j’éviterai la 2ème question !
Si vous voulez entendre par là que le Conseil est composé de représentants des Etats membres, à cet égard oui, dans sa composition, oui il est intergouvernemental. Mais dans son fonctionnement, c’est totalement différent ; tout au moins en ce qui concerne le premier pilier c’est-à-dire la partie régie par le traité instituant la Communauté européenne. Bien sûr au sein du Conseil les gouvernements ont une position à faire valoir. Mais une position isolée ne peut jamais triompher donc on est obligé de discuter, d’amender, de transformer et finalement de décider dans la plupart des cas à la majorité qualifiée à l’opposition d’une institution intergouvernementale qui statuerait à l’unanimité, chaque Etat membre ayant le droit de véto.
J’ajouterai que la longue habitude du travail en commun d’une part et d’autre part la solidarité qui se manifeste entre les Etats membres, font que le Conseil se considère comme un organe de l’Union européenne beaucoup plus que comme une représentation des Etats membres et qu’il sait que dans un certain nombre de cas, il faudra, dans l’intérêt de l’Union, agir, même si l’intérêt de certains Etats membres, cela n’est pas évident.
P.R. : Pour poursuivre sur cette question du Conseil des ministres entre intergouvernementalisme et une sorte de supranationalité, le 1er janvier 2007, la Roumanie et la Bulgarie sont entrées dans l’Union européenne. Cela signifie deux nouveaux ministres assis à la table du Conseil. En mai 2004, c’était déjà dix nouveaux ministres, qui s’étaient joints aux 15 alors présents. L’intégration de ces ministres a-t-elle été facile et cela a-t-il entraîné un bouleversement des travaux du Conseil ?
En ce qui concerne le premier point, l’intégration aussi bien des dix que des deux, n’a pas été un problème fondamental parce que pendant la période qui s’est écoulée entre la signature d’une part du traité, d’autre part la fin des ratifications et l’entrée en vigueur, les ministres, les diplomates des nouveaux Etats membres participent aux travaux en tant qu’observateurs donc ils sont parfaitement familiarisés avec le mode de fonctionnement mais aussi avec les dossiers avec la problématique.
Par contre, l’autre aspect c’est l’effet du nombre. L’effet du nombre complique singulièrement les travaux du Conseil. Pas fondamentalement en ce qui concerne la prise de décision, jusqu’à présent dans les domaines soumis à majorité qualifiée on ne note pas de cas de blocage dû aux nouveaux Etats membres. C’est différent dans les domaines soumis à l’unanimité, plus particulièrement dans le domaine de la PESC (Politique Européenne de Sécurité Commune) où il y a encore des préoccupations des nouveaux Etats membres qui ne sont pas parfaitement en ligne avec toutes les préoccupations des Etats membres de l’Union. Ils ont des problèmes dus à leur passé qui ne sont pas résolus. On peut penser à l’attitude à l’égard de la Russie d’une part ou d’autre part à l’attitude d’un petit nouveau Etat membre à l’égard de la Turquie. Bien entendu ça peut compliquer le processus.
Mais dans les autres cas, finalement, on a constaté que les nouveaux Etats membres ne forment pas un bloc qui réagirait systématiquement de la même manière « douze contre quinze » mais au contraire qu’en fonction de leurs intérêts, en fonction de leur situation interne économique ou sociale, ils se répartissent dans les différents groupes qui existaient auparavant. Il y en a qui sont plus ou moins libéraux ou plus ou moins protectionnistes. C’est très variable et ça dépend des situations. Donc cela n’engendre pas un phénomène de blocage mais cela engendre certainement des difficultés de fonctionnement. Quand vingt sept ministres veulent parler dix minutes chacun, ça fait un certain nombre d’heures. Donc il a fallu adopter toute une série de règles et de processus pour essayer de mieux focaliser les travaux et de les rendre plus efficaces.
P.R. : Le projet de traité constitutionnel prévoyait l’introduction d’une présidence permanente du Conseil Européen – qu’il faut bien différencier du Conseil des ministres – mais tout en maintenant un système de présidence tournante du Conseil des ministres. Quelles solutions voyez-vous à cette question de la présidence ?
Le problème est qu’il est difficile de trouver une meilleure solution que la solution actuelle ou plus exactement une solution plus acceptable que la solution actuelle. Parce qu’il est difficile pour les Etats membres de renoncer à la présidence et à leur tour de présidence. Ce qui pose des problèmes parce qu’autrefois dans l’UE plus restreinte, un Etat membre accédait à la présidence tous les trois ans. Donc il y avait une expérience qui ne se perdait pas. Vous saviez ce que c’était la présidence, des fonctionnaires dans leurs carrières, des ministres pouvaient exercer plusieurs fois la présidence. Il y avait une culture, un savoir.
Dans la situation actuelle, avec une présidence tous les treize ans, la présidence devient le moment-clé pour un Etat membre à l’échelle de l’Union pour lui permettre de s’affirmer, de se réaliser et de se faire connaître. Donc l’investissement qui est fait sur la présidence est beaucoup plus important qu’auparavant. D’une présidence qui était banalisée, qui était phénomène tournant, habituel on en arrive à ce que chaque présidence considère sa présidence comme un point exceptionnel et ait l’envie de réaliser, ce qui est louable en soit, un certain nombre de réalisations à l’occasion de sa présidence. Les solutions qu’a prévues la Constitution et qui sont d’ailleurs largement anticipées, c’est d’essayer d’assurer une continuité entre les présidences par la mise en place de programmes communs à trois présidences. Le Conseil Européen dernier (décembre 2006) a adopté ce programme pour les trois présidences à venir avec les dossiers qui seront abordés au cours de chaque présidence afin de s’assurer que chacune prenne le relais de l’autre. Cela permet d’établir une continuité.
Mais je ne pense pas que la continuité exercée par une présidence de longue durée soit indispensable pour une partie des travaux du Conseil. Tout ce qui concerne le travail législatif où la continuité est assurée par les procédures puisque les procédures de décision sont souvent assorties de délais. Il faut prendre une décision dans les délais donc la présidence n’a pas le choix fondamentalement du calendrier parce qu’un certain nombre d’autres travaux sont des travaux de "commande" du Conseil Européen. Il faut bien les réaliser aussi, donc le calendrier des présidences est très largement prédéterminé dans ces domaines.
Le problème de la continuité se pose beaucoup plus dans le domaine des relations extérieures, bien évidemment, où un changement de tête tous les six mois est quelque chose de difficile et je pense que la Constitution avait fait le bon choix en assurant la continuité dans ce domaine par l’instauration d’un ministre des Affaires étrangères.
P.R. : Il y a eu une réunion à Madrid des Etats ayant ratifiés la Constitution connu sous le nom "des 18". Au même moment dans d’autres Etats membres, des personnalités politiques défendent l’idée d’un mini-traité. La présidence allemande a en parallèle un agenda très ambitieux pour l’avenir de la Constitution. Quel est votre pronostic pour les mois à venir sur cette question institutionnelle ?
Mon pronostic, c’est qu’on en parlera. C’est déjà un premier point c’est qu’à la période de silence va succéder une période d’expression, d’une manière générale. Mais il est difficile d’aller au-delà dans le pronostic que certains Etats membres sont attachés à la Constitution telle qu’elle est, envisageant seulement tout simplement de l’enrichir. D’autres Etats membres pensent que l’objectif est sans doute trop ambitieux dans un premier temps donc qu’il faudrait passer par une réforme institutionnelle et puis un processus qui pourrait permettre d’élaborer une nouvelle Constitution.
Je crois qu’il y a encore deux inconnues importantes dont l’une sera sans doute connue dans quelque temps, c’est la position de la France qui sur ce point pour des raisons évidentes a été relativement silencieuse jusqu’à présent (après les élections présidentielles). L’autre qui est encore plus mystérieuse c’est la position du Royaume des Pays-Bas où visiblement il n’y a aucune demande dans aucun domaine à propos de la Constitution ou il est difficile de percevoir quel est le sentiment de la population sur le thème de la Constitution.
Ce ne sont pas les seules difficultés. Certains Etats membres veulent revoir plus fondamentalement les compromis qui ont été réalisés. Je pense aux gouvernements polonais et tchèque. Quant à l’attitude du gouvernement britannique, elle est incertaine. Donc je crois que la solution de la présidence allemande qui est de partir sur le texte de la constitution et de voir comment chacun se positionne à propos de ce texte, s’il faut ajouter ou supprimer, s’il faut simplifier est une position qui est une position raisonnable. On y verra plus clair à la fin de la présidence et là on pourra sans doute commencer à négocier quelque chose.
P.R. : Vous avez une grande expérience européenne derrière vous. On entend dire un peu partout aujourd’hui que la construction européenne est en crise, que l’Europe est en crise. Que pensez-vous de ce constat ? Et si vous pensez que l’Europe est en crise, y a-t-il des moyens et de la volonté politique aujourd’hui de sortir de la crise ?
Ma longue expérience fait que ce n’est pas la première fois que j’entends dire que l’Europe est en crise. C’est un phénomène un peu de type classique et sinusoïdal. L’Europe est en crise, puis elle n’est plus en crise puis l’est à nouveau… Je crois qu’il ne faut pas se focaliser sur ce point. Ce qui est vrai, c’est qu’il y a des demandes que l’on arrive pas à satisfaire en raison de l’absence de certaines des réformes introduites dans le cadre de la constitution. Je pense qu’en ce qui concerne la justice et les affaires intérieures il y a un appel très largement partagé à plus d’intervention dans ce secteur. Je pense qu’en ce qui concerne l’énergie, il y a également la nécessité d’une action. Or, avec le traité actuel, dans un ou dans l’autre des domaines, ce n’est pas facile, dans les deux cas c’est l’unanimité. Avec la constitution, on aurait pu avancer d’une manière plus efficace. C’est vrai qu’il y a un besoin de réforme globalement, et l’argument qui consiste à dire « on ne pourra faire de réforme que quand il y aura une Europe des résultats » me semble un argument dangereux parce que dans la mesure où l’on ne donne pas les moyens d’atteindre les résultats, comment voulez-vous qu’il y en ait ? C’est un serpent qui se mort la queue.
P.R. : Le traité de Nice prévoyait que lorsque la Commission européenne atteindrait 27 membres, le nombre de commissaires devrait être réduit de façon à en compter moins de 27. Certains disent d’ailleurs déjà que le fait d’avoir un commissaire par Etat membre représente un danger pour l’indépendance de la Commission, garante de l’intérêt général communautaire. Avec ou sans constitution, quelle solution voyiez-vous à ce problème de la taille de la Commission ?
Je pense que le traité de Nice ne laisse pas le choix. Il faut réduire le nombre de commissaires puisque nous sommes arrivés à 27 Etats membres. La seule manière de se sortir de cette difficulté serait de réviser le traité de Nice, soit spécifiquement sur ce point, soit par la voie de la constitution elle-même mais vous savez que la constitution prévoyait également une réduction du nombre de commissaires. Je pense qu’il y a deux problèmes.
L’un qu’on peut à la rigueur accepter bien que ce soit difficile, c’est que l’augmentation du nombre de commissaires entraîne comme conséquence qu’il n’y a plus suffisamment de domaines intéressants pour être traité par chaque commissaire. L’expérience du dernier élargissement montre que l’on a attribué à certains commissaires, dans de nouveaux Etats membres, des portefeuilles minuscules et sans grand intérêt. D’autre part, l’élargissement du nombre de membres de la Commission entraîne une difficulté de coordination de l’action de la Commission elle-même. Mais ce ne sont pas les problèmes essentiels, je crois qu’on peut les résoudre par des aménagements internes renforçant la coordination et instituant peut être des équipes de commissaires autour d’un problème déterminé.
Je crois que l’autre problème c’est le symbole que donne l’image d’une Commission avec un commissaire par Etat membre c’est à dire d’un organisme dans lequel les commissaires sont plus censés représenter leur Etat membre que de travailler dans l’intérêt général des communautés. Donc c’est en quelque sorte une « intergouvernementalisation » de la Commission mais n’oubliez pas que la Commission vote à la majorité de ses membres et que cette majorité n’a rien de commun avec la majorité démographique telle qu’elle peut se manifester au Conseil ou au Parlement. Donc si c’était une institution de type intergouvernemental, il y aurait un décalage dans la pondération des votes, une distorsion dans la majorité, à l’intérieur de la Commission. Si c’est pas une institution intergouvernementale, alors il n’y a pas besoin d’un commissaire par Etat membre. Je comprends bien par exemple que pour les nouveaux Etats membres, il ne devrait pas être exclu, dans la période qui suit leur adhésion immédiate, d’avoir, à titre exceptionnel, pendant une Commission, un commissaire pour qu’ils puissent se familiariser avec le système et entretenir des relations avec lui. Mais ensuite, la situation devrait se normaliser et la solution de la constitution était une bonne solution pour renforcer la Commission.
P.R. : Deux questions plus délicates à présent. La première : comment voyez-vous l’Europe dans 50 ans ?
Ah je crois que je suis résolument optimiste donc je la vois toujours dans 50 ans ! (rires) C’est déjà un premier point qui est important. Je crois aussi que l’Europe répond aux défis auxquels les Etats membres ne peuvent pas répondre isolement. Alors il est assez difficile de vous dire quels peuvent être les contours de l’Europe dans 50 ans.
Globalement, comme vous l’avez vu, dés lors qu’un problème nouveau se présente, je pense à l’énergie, et que des Etats membres se trouvent totalement dépassés par ce problème qu’ils ne peuvent pas traités seuls, il est normal que la communauté s’en occupe. Donc je ne pense pas qu’il y aura un élargissement fantastique des compétences telles que le sont actuellement. Mais dans le domaine qui est régi encore actuellement par le traité communautaire, les choses continueront.. parce que défaire l’Europe ça veut dire le retour des contrôles aux frontières, ça signifie l’abandon d’un certain nombre de programmes dont profitent les citoyens. Les citoyens n’ont pas, à mon sens, conscience des progrès qui ont été réalisés. S’il fallait revenir en arrière, présenter son passeport à toutes les frontières internes, ne plus pouvoir transférer d’argent d’un pays à l’autre, etc… les citoyens comprendraient le caractère indispensable de l’Europe.
Je pense également que sur le plan de la politique extérieure et de sécurité commune et de la politique étrangère de l’Union, il y a deux considérations à prendre en compte. La première, c’est que l’avenir est aux « Etats-continents ». L’ensemble, finalement, des affaires importantes de la planète se traite aujourd’hui entre des Etats qui ont des populations de 300, 400 millions d’habitants et plus. Face à cela, une Europe balkanisée est incapable d’agir, est incapable ni de défendre, ni d’entreprendre. Donc, la pression externe suffit en quelque sorte à maintenir la cohésion interne.
Et puis l’autre évolution c’est que très probablement, la PESC se renforcera naturellement. On est parti, lorsque l’on a mis en place la PESC, d’une quinzaine de diplomaties qui travaillaient chacune dans leur sens, qui avaient des traditions, qui avaient des zones d’intérêt géographique privilégiées et qui fonctionnaient sur des concepts géopolitiques qu’elles avaient hérités du début du siècle dernier. Progressivement, sur la plupart des points, on arrive à rapprocher les positions, et il subsiste encore des différences d’attitude dues à la position géographique, ou à la tradition et à l’histoire des Etats. Mais au fil du temps, ce que j’ai constaté par le passé, on arrive à forger une attitude commune et une position commune et je pense que ce processus ne fera que se renforcer globalement et que donc , dans cinquante ans, il y aura une véritable politique extérieure commune.
Donc je crois que l’on n’aime l’Europe ou que l’on ne l’aime pas, les réalités du monde nous contraignent à vivre dans l’Europe que ce soit maintenant ou vraisemblablement dans 50 ans. Et ce aussi parce que le courant de l’Histoire, comme je le dis, est au renforcement des grands ensembles géographiques continentaux.
P.R. : Une dernière question. M. Jacqué, pour vous, qu’est ce que le rêve européen ?
Pour moi, c’est très particulier, ce qu’est le rêve européen parce que j’appartiens à une génération qui est une génération totalement différente de la vôtre donc chacun a ses rêves et ses paradis artificiels. Moi je suis d’une génération qui est née pendant la seconde guerre mondiale, qui l’a connue. Je viens d’une région qui a souffert énormément de cette guerre. Une partie de ma famille a été fusillée par les Allemands, l’autre a réussi à s’échapper et à rejoindre Londres. Mes grands parents sont d’origine allemande, ma grande mère a été allemande pendant une trentaine d’années, mon arrière grand-mère était de nationalité allemande donc je suis aux confins de cette fracture entre la France et l’Allemagne qui a terriblement souffert de ces conflits européens.
Pour moi, finalement l’image de l’Europe s’est éveillée dans les années 1950. Je me souviens toujours que dans les mêmes années on parlait de la construction européenne, je pense à 1956 plus précisément, d’une part et que d’autre part les troupes soviétiques entraient à Budapest et que simultanément la France et la Grande-Bretagne combattaient ensemble pour essayer de récupérer le canal de Suez. C’était un monde qui était un monde dangereux et effectivement l’Europe c’était d’abord et c’était avant tout un rêve de paix intraeuropéenne et de réconciliation. Sur la base de cet élément, c’est cela qui a été pour moi pas l’utopie mais .. ce qui a été le rêve européen c’est l’institution de la paix sur le continent. Une fois que cette paix, qui n’est d’ailleurs jamais assurée, des expériences récentes nous le montrent, une fois que cette paix est établie… on ne fait pas la paix pour la paix en elle-même, on fait la paix pour construire autre chose, la paix repose sur la solidarité, sur la fraternité, sur ces valeurs de travail en commun avec les autres Etats, d’égalité absolue. Donc derrière ce message de paix, il y aussi cette idée d’un continent qui vit dans la démocratie et qui respecte les droits fondamentaux de la personne humaine. L’Europe a été et reste porteuse de ces valeurs, derrière une démarche qui était une démarche qui finalement ne les a pas à l’époque suffisament mis en valeur, puisqu’il s’agissait avant tout de commerce, c’était une Europe économique. Mais l’Europe économique ce n’est qu’une voie pour construire l’Europe, ce n’est qu’un moyen. Si on avait commencé par dire, comme l’ont proposé certains, « on fait une fédération politique européenne », on n’aurait rien fait !
Le secret de la démarche de Schuman et de Jean Monnet a été, comme le dit le traité CECA, de construire des réalisations concrètes, et puis sur la base de l’expérience que l’on tire de ces réalisations concrètes, de poursuivre des objectifs qui étaient plus politiques. Pour moi le passage par l’économique était un moment, et continue à être important, mais c’était un moyen de réconciliation pour construire un continent sur des valeurs communes.
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