L’institution de l’ombre où se décide la politique européenne de la France

Zoom sur le Secrétariat Général des Affaires Européennes

Connaissez-vous le SGAE ? Un petit coup de pouce : le Secrétariat général des affaires européennes ? Rassurez-vous, rares sont ceux qui ont déjà entendu parler de cette administration. Auparavant, elle s’appelait SGCI, un acronyme encore moins lisible et tout à fait obsolète : le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne n’était en effet plus adapté pour désigner une administration qui traite aujourd’hui de l’ensemble des questions européennes en France. Le changement de dénomination est intervenu en octobre 2005, l’occasion de s’interroger sur les conséquences de cette évolution dans un contexte post-référendaire particulièrement délicat pour la relation entre l’Union européenne et ses citoyens.

Cette analyse, qui s’appuie sur un travail de recherche consacré au SGAE, vise à mieux comprendre son organisation, sa composition, son fonctionnement et son positionnement institutionnel. Elle soulève également un paradoxe : tous les dossiers qui touchent les affaires européennes, c’est à dire concrètement la grande majorité des questions traitées par les ministères, passent par le SGAE ; or, ce dernier reste largement méconnu.

Une administration de coordination interministérielle pour le traitement des questions européennes

Créé en 1948 pour organiser l’utilisation des fonds du « Plan Marshall », confirmé en 1952 pour préparer les décisions du Gouvernement français dans le cadre de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) puis consacré en 1958 pour étudier l’ensemble des questions relatives aux relations de ce dernier avec les organes de la Communauté économique européenne (CEE) et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA), le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) reste une administration largement méconnue, bien que située au coeur du système politico-administratif français. Devenu le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) à la suite d’un décret du 17 octobre 2005 qui met fin à une dénomination obsolète, son rôle d’acteur essentiel sur la scène décisionnelle nationale, caractérisée par l’omniprésence de la thématique européenne ; s’en trouve clarifié.

Il est en effet bien loin le temps où cette administration ne traitait que des seules questions à caractère économique : de part son positionnement institutionnel, à l’interface de la scène nationale et européenne mais également au coeur des relations interministérielles, le SGAE est aujourd’hui un organe incontournable pour le traitement de l’ensemble des questions européennes. Cette situation résulte de la spécificité du processus décisionnel de l’Union européenne qui, caractérisé par l’absence de réseau administratif propre, nécessite une coopération constante des institutions européennes et des administrations nationales pour la préparation et l’exécution des règles définies à Bruxelles.

Les nombreuses fonctions d’un acteur incontournable de la scène gouvernementale

Le SGAE est donc avant tout un service du Premier ministre chargé de la coordination interministérielle pour les questions européennes et les activités de l’OCDE : il est garant de la cohérence et de l’unité de la position française, ce qui nécessite de rapprocher les positions des administrations sur les dossiers européens en cours mais également, en cas de divergences, de rendre les arbitrages techniques nécessaires, ou en cas de désaccord persistant, de demander l’arbitrage du Premier ministre. L’objectif est d’aboutir à un accord entre ministères sur l’ensemble des dossiers européens avant de pouvoir transmettre à la Représentation permanente française (RP) basée à Bruxelles, sous forme d’instruction, ce qui deviendra la position officielle de la France que devront en principe défendre les représentants au COREPER (Comité des représentants permanents) puis les ministres au Conseil de l’Union européenne. Là est la mission première du SGAE.

Cependant, au-delà de cette activité, ce dernier exerce des fonctions particulièrement importantes qui font de lui un acteur incontournable en France lorsqu’il s’agit de traiter des questions européennes. D’abord, parce que ses agents suivent au quotidien les dossiers européens, le SGAE est devenu un véritable centre d’expertise en mesure de mener ou d’animer une réflexion approfondie sur des sujets complexes de négociation dans le cadre d’une approche tournée vers Bruxelles : il est le conseiller privilégié du gouvernement et, compte tenu notamment de la proximité particulière de son Secrétaire général avec le Premier ministre, de Matignon ; voire même de l’Elysée pour les sujets les plus sensibles.

D’autre part, le SGAE détient une fonction d’information auprès des parlementaires, tant nationaux qu’européens, qu’il exerce via les agents du secteur PARL. S’agissant de l’information au Parlement français, il doit s’assurer de la bonne application de la procédure de l’article 88-4 de la Constitution, c’est à dire que tout projet d’acte de l’Union comportant des dispositions de nature législative fasse l’objet d’un examen préalable par le Parlement français avant son adoption par le Conseil de l’Union européenne. Il veille à cet effet à la cohérence entre le calendrier des travaux parlementaires et le calendrier d’adoption des textes européens, et s’assure plus généralement du respect de la loi relative à l’information des délégations pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale et du Sénat. En ce qui concerne l’information des membres français du Parlement européen, le SGAE assure le suivi des dossiers examinés par le Parlement européen, en liaison avec des chargés de mission présents dans tous les ministères, la Représentation permanente à Bruxelles mais également le cabinet des Affaires européennes. Ainsi, il met à disposition des députés européens français des notes d’information sur les principaux dossiers inscrits à l’ordre du jour des commissions spécialisées ou des sessions plénières et rencontre parfois des représentants de groupes parlementaires pour favoriser les échanges d’informations, notamment sur les dossiers techniques.

Le SGAE est également une source d’information pour les ministères, pour lesquels il fait office de « boîte aux lettres » : il centralise et transmet toute l’information, notamment en provenance de la Commission et du Conseil, aux administrations intéressées pour qu’elles puissent arrêter leurs positions en connaissance de cause. Ainsi, le SGAE a un rôle de « double entonnoir » : d’une part il reçoit l’ensemble des informations en provenance de l’Union avant de les diffuser ; d’autre part c’est le point de passage obligé de tous les documents officiels d’origine française aux institutions de l’Union auxquelles ils sont transmis via la RP.

Par ailleurs, il est en charge de coordonner le dispositif interministériel de la présence française dans les institutions européennes : il assure à cet effet la publicité des vacances de postes et suit l’affectation des experts nationaux détachés (END), la diffusion de l’information relative aux autres agents engagés par contrat ainsi que celle relative aux concours de la fonction publique communautaire.

Enfin, le SGAE exerce une fonction de surveillance. Chargé de veiller à la bonne application du droit communautaire, son secteur juridique gère l’ensemble du « pré-contentieux » en liaison avec la Commission européenne, ainsi que les affaires préjudicielles et recours directs auprès de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) ; il est alors en contact avec les ministères intéressés mais plus particulièrement avec la Direction des Affaires juridiques du Ministère des Affaires étrangères. Il assure par ailleurs la préparation et le suivi de la transposition des directives en liaison avec le Secrétariat Général du Gouvernement.

Un positionnement institutionnel central

L’ensemble de ses activités le place dans une double position institutionnelle exceptionnelle : d’une part au coeur du système politico-administratif français à travers ses contacts permanents avec l’ensemble des ministères, les parlementaires français, le Premier ministre et son cabinet, voire parfois l’Elysée ; d’autre part à l’interface de la scène européenne grâce aux relations quotidiennes entretenues avec la Représentation permanente, en contact avec les agents français de la Commission et les représentant au COREPER, mais également avec les parlementaires européens et la CJCE.

Une position privilégiée favorisée par une proximité avec Matignon permise par la « double-casquette » de son Secrétaire général : telle Mme Andreani aujourd’hui, celui-ci est en effet traditionnellement dans le même temps conseiller du Premier Ministre pour les affaires européennes. Une place qui renforce la légitimité de ses arbitrages en cas de désaccord entre les ministères, ce qui permet d’éviter à près de 95% des dossiers de « monter au bleu », c’est à dire au cabinet du Premier ministre pour que celui-ci tranche.

Le SGAE est donc une administration efficace permettant une cohérence et une continuité dans la position française exprimée au niveau européen, au contraire d’Etats comme l’Allemagne pour lesquels il n’est pas rare que des ministres viennent défendre des positions opposées au Conseil. En cela, le SGAE est apparu pour certains nouveaux Etats membres d’Europe centrale et orientale, telle la Pologne, comme un modèle pertinent de structure de coordination interministérielle pour les questions européennes.