LOBBYING IN EUROPA : eine Gefahr für die Demokratie ?

Die Frage der Regulierung von Lobbyingaktivitäten

Momentan wird geschätzt, dass 3.000 Interessengruppen mit ca. 10.000 Angestellten auf die eine oder andere Weise Lobbyismus in Brüssel betreiben. Die europäischen Handelsföderationen stellen ein Drittel dieser Gruppen, Beraterbüros ein Fünftel, Unternehmen, NGOs, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften je ungefähr 10%, die regionalen Vertretungen und die internationalen Organisationen je 5% und schließlich die Think Tanks 1%.

Die Akteursvielfalt im Lobbyismus kann grob in zwei Kategorien unterteilt werden : Verteidiger von Interessen, die als „bürgerlich“ bezeichnet werden können (ökologische, regionale, soziale und gesellschaftliche, sowie Interessen der Verbraucher), und Verteidiger von Interessen, die mit der wirtschaftlichen Produktion in Zusammenhang stehen (ob es sich nun um den Handelssektor im Allgemeinen, spezielle Berufsgruppen oder um die Interessen der Arbeitnehmer handelt).

Die im Jahre 1986 unterzeichnete Einheitliche Europäische Akte und die Umsetzung eines Programms, das dem Weißbuch über europäisches Regieren von 2001 beigefügt wurde, haben eine Intensivierung des Lobbyismus bei der Kommission verursacht. Da sie also neue Kompetenzen in technischen Bereichen erworben hat, etwa im Umwelt- und Verbraucherschutz oder auch in sozialen Angelegenheiten, benötigt die Kommission immer mehr Informationen und technische Angaben, um ihre Arbeit zu verrichten. Das hat sie durchlässiger für Lobbydienste gemacht, die über das notwendige Know-How verfügen. Diese haben jedoch genauso das Europäische Parlament im Visier. Im Zuge der Ausweitung des Mitbestimmungsprinzips wurde es für die Außenstehenden immer notwendiger, die Abgeordneten von ihren Ideen zu überzeugen. Die Lobbyismusaktivitäten bei allen europäischen Institutionen sind also immer wichtiger geworden. Grund zur Beunruhigung ?

Die Lobbyisten im Sturm auf die Festung Europa : eine Bedrohung für die Demokratie ?

Die europäischen Institutionen gleichen für viele einer Eurokratenfestung, die durch eine große Anzahl von Lobbyisten mit dem Ziel angegriffen wurde, erstere zu korrumpieren. Vielleicht sollte man aber diese etwas karikaturale und vereinfachende Vorstellung aufgrund der Besonderheiten des europäischen institutionellen Systems noch einmal überdenken.

Europa ist heute eine unvollkommene Demokratie : Die Kommission wird nicht gewählt und der andere Zweig der Exekutive, der Rat, besitzt ebenfalls nur eine indirekte demokratische Legitimität. Das Europäische Parlament wird mit einer sehr schwachen Wahlbeteiligung gewählt, hat kein Initiativrecht und setzt sich aus Fraktionen zusammen, die alles andere als europäisch funktionieren (mit Ausnahme der Grünen). Kann in diesem Zusammenhang nicht die Intervention der Zivilgesellschaft den repräsentativen Charakter der europäischen Institutionen steigern ?

Die Europäische Kommission hat das Monopol der Gesetzesinitiative. Sie funktioniert autonom und benötigt Informationen aus der Zivilgesellschaft, um Anregungen zu erhalten und um zu vermeiden, bürgerferne Normen zu produzieren. In der Tat ist Lobbyismus auf europäischer Ebene eine institutionalisierte und anerkannte Praxis - und keinTabu, wie etwa in Frankreich.

Seit ihrer Mitteilung von 1992 „Ein offener und strukturierter Dialog zwischen der Kommission und den Interessengruppen“ (COM93, ABl. C 63), erkennt die Kommission offen den Nutzen dieses gegenseitigen Einflusses an : „Die Kommission ist gegenüber Anregungen von außen stets aufgeschlossen gewesen. Diese Haltung ist für sie ganz wesentlich bei der Ausarbeitung ihrer Politiken. Der Dialog hat sich für alle Beteiligten als wertvoll erwiesen. Die Beamten der Kommission erkennen seine Notwendigkeit an und begrüßen ihn. Der Kommission [...] muß daran gelegen sein, diese guten Beziehungen zu erhalten. Dies liegt schon in ihrem eigenen Interesse, denn die technischen Informationen und die Anregungen, die sie von dieser Seite erhält, können für ihre Arbeit sehr wertvoll sein.“

Ebenso findet man im Weißbuch über das europäische Regieren (KOM (2001) 428) die folgenden Äußerungen : „Solche Konsultationen helfen der Kommission und den übrigen Institutionen, einen Ausgleich zwischen widerstreitenden Forderungen und Prioritäten zu finden und eine längerfristige politische Perspektive zu entwickeln. Partizipation heißt nicht Institutionalisierung von Protest. Partizipation bedeutet vielmehr wirkungsvollere Politikgestaltung auf der Grundlage frühzeitiger Konsultationen und der Erfahrungen der Vergangenheit. [...] Bessere Konsultationen ergänzen die Entscheidungsfindung der Institutionen, ersetzen diese aber nicht."

In der Tat sind es die Beamten, die in letzter Instanz entscheiden. Lobbyismus erlaubt einfach die Kenntnisnahme der Standpunkte der verschiedenen „stakeholders“, die durch die Einführung einer Richtlinie betroffen sind. Die technischen Informationen, die von den privaten Wirtschaftsbeteiligten geliefert werden, ermöglichen eine höhere Qualität der europäischen Gesetzgebung.

Schließlich sollte man vielleicht unterstreichen, dass alle Arten von Interessen hervorgebracht werden und nicht nur jene von großen multinationalen Unternehmen oder der chemischen Industrie, wie man es oft hört. Die Obdachlosen haben zum Beispiel eine aktive Vertretung in Brüssel. NGOs sind im Übrigen oft die besten Lobbyisten, da sie sich, verglichen mit ihrem Budget, am meisten Gehör verschaffen - dank der Unterstützung durch die Medien und die öffentliche Meinung. Wirksame Werkzeuge sind Demonstrationen wie beispielsweise jene, die vom WWF vor dem Rat organisiert wurde, um seine Stellungnahme hinsichtlich des REACH zu beeinflussen.

Die aktuelle Frage : Lobbying regulieren ?

Heute stellt niemand mehr die Legitimität des Lobbyismus in Frage. Seine Existenz ist eine Tatsache - es geht jetzt darum, optimale Wege zur Regulierung lobbyistischer Aktivitäten zu finden.

Die Europäische Union unterscheidet sich in dieser Hinsicht stark von den Vereinigten Staaten. In Europa herrscht eine merklich weniger strikte Überwachung als jenseits des Atlantiks : die Lobbyismusaktivitäten in den Vereinigten Staaten werden durch den „Lobbying Disclosure Act“ eingerahmt, der jeden Lobbyisten zwingt, sich bei den zuständigen Behörden zu registrieren, sowie Angaben zu seinen Kunden, den behandelten Themen und dem für seine Arbeit erhaltenen Geld zu machen.

Die Europäische Union hat ein selbstregulatives System vorgezogen. So wird die Aktivität der Lobbyisten in Brüssel nur durch einen freiwilligen Verhaltenskodex umrahmt, der durch die europäischen Vereinigungen von „Public Affairs“-Praktikern angenommen wurde (namentlich SEAP, „Society of European Public Affairs Professionals“, und PAP, „Public Affairs Practitioners“). Dieser Verhaltenskodex, der Ende 2004 aktualisiert wurde, ist eine Zusammenstellung von Regeln, denen sich die Fachleute freiwillig unterwerfen (zum Beispiel, sich systematisch mit Namen vorzustellen und bei Telefongesprächen die Gesellschaft zu nennen, für die sie arbeiten). Der Verhaltenskodex sieht bei Nichtbeachtung Sanktionen vor, die von einer Rüge bis zum Ausschluss aus der Vereinigung gehen. Das Europäische Parlament hat eine beträchtliche Anzahl dieser "good practices" in einem Verhaltenskodex für Lobbyisten aufgenommen, der seiner Geschäftsordnung beigefügt wurde (Artikel 3 Anhang 9 der Geschäftsordnung). Heute muss sich jeder Lobbyist, der sich regelmäßig zum Europäischen Parlament begibt, registrieren lassen und diesen Verhaltenskodex unterschreiben. Erst dann erhält er Zugang zu Informationen und einen speziellen Pass, der die Aufschrift "Public Affairs" trägt. Außerdem muss jeder Abgeordnete heute eine präzise Erklärung seiner gesamten Berufstätigkeit machen und jedes Geschenk sowie jede finanzielle Leistung in der Ausübung seines Amtes ablehnen. Die Assistenten müssen ebenfalls jede Aktivität deklarieren, für die sie bezahlt werden.

Die Frage, wie die lobbyistischen Aktivitäten so gut wie möglich zu reguliert werden sollten, ist eine stets wiederkehrende Frage in Brüssel : Sollte man auf ein juristisch wasserdichtes Modell auf amerikanische Art zusteuern oder ist es besser, beim derzeitigen Konzept der Autoregulierung zu bleiben ? Das derzeitige europäische System ist vielleicht letztlich ebenso wirksam, da die Lobbyisten das Vertrauen der Institutionen und der öffentlichen Meinung benötigen - und also jedes Interesse daran haben, dass ihre Aktivität „sauber“ ist und dass der Beruf eine gewisse Glaubwürdigkeit behält. In einem so kleinen Rahmen, wie es Brüssel letztlich ist, wird schließlich schon der geringste "faux pas" durch die Presse verbreitet.

Übersetzung aus dem Französischen : Vera KIßLER