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La comitologie est une activité essentielle des institutions européennes par laquelle la Commission, assistée de représentants des Etats membres, arrête des mesures d’exécution des lois européennes. Le traité de Lisbonne modifie le fonctionnement de cette procédure en consacrant la réforme de 2006 qui avait ouvert la possibilité pour le Parlement européen d’intervenir dans cette procédure. Paolo Ponzano nous en explique son fonctionnement et les enjeux de la réforme qui transforme le ménage classique Conseil-Commission en ménage à trois, avec l’intervention du Parlement européen.
Paolo Ponzano est conseiller principal "Questions institutionnelles" au Secrétariat général de la Commission européenne. Il travaille à la Commission depuis plus de 30 ans et a été pendant de nombreuses années représentant de cette dernière au Conseil des ministres (COREPER). Spécialiste des relations interinstitutionnelles, il a participé aux travaux de la Convention européenne. Il est également professeur à l’Institut universitaire européen de Florence.
Pierre Roca (PR) : Monsieur Ponzano bonjour. Vous êtes conseiller principal « Questions institutionnelles » au Secrétariat général de la Commission européenne. Pourriez-vous nous expliquer votre fonction et le rôle du service dans lequel vous travaillez ?
Paolo Ponzano (PP) : Pour ce qui est du rôle du Secrétariat général, c’est un organe de coordination générale qui n’a pas la tâche d’établir des projets de lois européennes mais plutôt celle de coordonner les services de la Commission qui eux établissent des projets d’initiative législative et des mesures exécutives et qui sont donc des services plutôt opérationnels. Le Secrétariat général est lui un service de relations avec les autres institutions. Il a pour tâche d’être au service du Collège des Commissaires à travers la préparation des réunions de la Commission et la fourniture d’avis aux services qui sont en charge d’activités plus opérationnelles (la plupart des Directions générales de la Commission européenne). En ce qui concerne mes propres fonctions, j’ai été pendant assez longtemps, 28 ans exactement, représentant de la Commission au Comité des représentants permanents (COREPER) au Conseil des ministres. En tant que conseiller principal, je donne des conseils et des avis sur les questions institutionnelles, et en particulier sur la mise en œuvre du Traité de Lisbonne vu que j’ai participé à la Convention présidée par Valéry Giscard d’Estain et que je connais bien, de part mon expérience, la problématique institutionnelle et les rapports entre les différentes institutions.
PR : Vous êtes un spécialiste reconnu de la « Comitologie », pourriez-vous expliquer à nos lecteurs de quoi il s’agit exactement ?
PP : La comitologie n’est pas, comme pourrait le laisser supposer son nom, une étude des comités. C’est un mot qu’on utilise pour désigner la procédure selon laquelle la Commission, assistée par des représentants des Etats membres, est habilitée par le Conseil des ministres à arrêter des mesures exécutives, c’est à dire des mesures qui appliquent les lois européennes, et qui correspondent à ce que l’on connaît dans les Etats membres, comme étant les arrêtés ministériels et les ordonnances. D’ailleurs cette distinction, comme on le verra sûrement plus tard, est très importante en ce qui concerne l’activité exécutive des institutions.
PR : En 2006, la procédure de comitologie a été réformée. Cette réforme a d’ailleurs été consacrée dans le Traité de Lisbonne. Pouvez-vous nous expliquer quels étaient les enjeux de cette réforme et quand sera-t-il avec l’application du Traité de Lisbonne ?
PP : La décision comitologie qui a été initialement arrêtée en 1987, et amendée en 1999, comportait une anomalie dans le sens où la Commission, en tant qu’organe chargé, à titre principal, de l’exécution des lois européennes, avait la possibilité non seulement d’adopter des mesures de stricte application des actes législatifs, mais aussi celle d’amender ou de compléter les lois européennes. Donc une activité qui n’était pas uniquement une responsabilité qui incombe à l’exécutif, mais qui allait aussi dans la sphère de compétences du législateur. Pour cette raison et suite à une action énergique du Parlement européen depuis de nombreuses années, la réforme de 2006 a permis pour la première fois au Parlement européen de mettre son veto à l’adoption des mesures qui ne seraient pas uniquement de nature exécutive mais qui modifient ou un complètent la loi. Avec cette réforme, le Parlement pourra, dans un espace de temps très réduit, un délai de 3 mois, dire s’il accepte ou s’il refuse l’adoption par la Commission de ces mesures qu’on appelle quasi-légilatives justement parce qu’elles changent ou complètent les actes législatifs de base. Avec le Traité de Lisbonne, cette distinction devient encore plus claire puisqu’il y a d’un côté la comitologie stricto sensu, c’est à dire le fait que la Commission, assistée par des représentants des Etats membres, adopte des actes exécutifs et de l’autre une procédure de comitologie pour les actes délégués (actes quasi-législatifs) procédure par laquelle la Commission adopte ou complète les actes législatifs. Pour cette seconde catégorie d’actes, la Commission est habilitée à adopter les actes seulement si le Parlement et le Conseil, dans un délai déterminé, ne se sont pas opposés à leur adoption. S’il y avait une opposition du Parlement ou du Conseil, la Commission devrait renoncer à l’adoption de cette mesure et proposer un autre texte.
PR : Finalement, avant 2006 on était en présence d’un « ménage » classique avec d’un côté la Commission européenne et de l’autre les Etats membres, mais depuis 2006, c’est un ménage à trois avec l’intervention possible du Parlement européen. Selon vous, ce ménage à trois va-t-il bien fonctionner ou pourrait-on assister à des disputes, notamment entre le Conseil et le Parlement ?
PP : Oui, il est très possible qu’au départ il y ait des conflits de compétence et des divergences sur l’interprétation. Justement parce qu’il s’agit d’un nouveau système, qui ressemble beaucoup à celui qui existe dans certains de nos Etats membres, il y a fort à penser qu’il y aura au début une résistance de la part du Conseil à accorder au Parlement ce que l’on pourrait appeler une intervention dans le domaine de l’exécutif car le Conseil se considère comme étant à la fois un organe législatif mais aussi un organe qui a des compétences exécutives. Initialement, le Parlement demandera une interprétation large de cette distinction entre actes d’exécution stricto sensu et actes délégués alors que le Conseil soutiendra une certaine continuité avec le régime d’avant 2006, dans lequel le Parlement n’intervenait pas. Mais, après un certain temps, quand on aura pu déterminer une ligne de démarcation claire entre ces deux catégories d’actes, je crois que la nouvelle procédure devrait permettre un exercice plus consensuel de l’activité exécutive de la Commission avec la possibilité pour les co-législateurs (Conseil et Parlement) de n’intervenir que lorsqu’il s’agit de compléter ou d’amender une loi préexistante.
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