La politique européenne des transports est-elle durable ?

La politique Européenne des transports couvre de vastes domaines et s’est fixée des objectifs relativement ambitieux en terme de lutte contre la pollution, de modernisation des transports ou de promotion de la sécurité. Toutefois, l’UE se donne-t-elle les moyens d’atteindre ces objectifs ? La récente révision du "Livre blanc sur la politique des transports de 2001", document d’orientation des politiques de l’Union Européenne en la matière, laisse supposer un abandon relatif des moyens les plus volontaristes et les plus conséquents. Une inflexion en écho à la crise actuelle de l’Union Européenne ?

Un défi majeur pour l’UE

Depuis plusieurs décennies, la politique européenne des transports a considérablement permis de développer les infrastructures de transports, en particulier par les fonds structurels. Toutefois, la croissance des transports pose aujourd’hui de multiples problèmes. Premièrement, les transports sont responsables d’une bonne partie de la pollution atmosphérique et d’un peu moins d’un tiers des émissions de gaz à effet de serre. Deuxièmement, la croissance continue des transports (le trafic aérien et les transports routiers devraient doubler d’ici 2020) pose des problèmes majeurs de congestion urbaine. La Commission européenne évalue d’ailleurs le coût actuel de la congestion du trafic à 1% du PIB de l’UE (soit autant que le budget de l’UE). Troisièmement, la croissance des transports pose des problèmes de sécurité (sécurité routière ou aérienne par exemple), et enfin des problèmes de pollution sonore. Pour s’attaquer à tout cela et rompre avec ce développement effréné des transports auquel elle a sensiblement contribué, l’UE s’est dotée en 2001 d’un livre Blanc ambitieux sur les transports, dont les objectifs ont récemment été revus à la baisse…

Des programmes ambitieux ?

Les principaux programmes et actions de l’UE en termes de politique des transports sont les suivants :

Galileo : fierté de la Commission, Galileo a pour but de développer un système de navigation par satellite, un GPS européen en somme. Ce projet européen est censé être opérationnel en 2010, mais à quatre ans de cette échéance et après de multiples rebondissements, il a déjà coûté 400 millions d’euros de plus que prévu.

Le Système Européen de Gestion du Trafic Ferroviaire (ou ERTMS) : Développé depuis le début des années 1990, l’ERTMS vise à améliorer l’interopérabilité des réseaux ferroviaires européens en uniformisant la signalisation sur le territoire de l’UE. Actuellement, 23 systèmes nationaux coexistent en Europe, ce qui pose de multiples problèmes à chaque passage de frontière (par exemple, il faut souvent changer de locomotive). L’ERTMS devrait ainsi permettre à terme de rendre les transports internationaux par train plus efficaces et compétitifs. Mais ses coûts exorbitants et la complexité considérable de sa mise en œuvre limitent son déploiement à court terme à quelques tronçons, avant une généralisation à long terme.

Le programme RTE-T (Réseaux Transeuropéens de Transport) : Les réseaux de transport, en particulier ferroviaires, ont été développés historiquement sur une base nationale et demeurent à l’heure actuelle très mal interconnectés. Doté d’une ligne budgétaire propre, le programme Réseaux transeuropéens de Transport vise donc à construire un réseau d’infrastructures européennes. Les grands axes transnationaux sont favorisés (comme la ligne ferroviaire Montpellier-Madrid ou la ligne Lyon - Turin - Trieste - Ljubljana – Budapest, ou encore la liaison Seine – Escaut pour le transport fluvial…). Le programme RTE-T doit aussi permettre de renforcer les liens avec les pays voisins de l’UE. Ce programme très ambitieux à dû être revu à la baisse faute de moyens : les Etats membres, au sein du Conseil, ont réduit la part de financements communautaires à 8 milliards d’Euros pour la période 2007-2013 (contre 20 milliards initialement souhaités par la Commission), et le programme a été limité à 30 projets prioritaires à mettre en œuvre pour 2020.

Le programme Marco Polo II (2007 à 2013) finance des projets innovants de transport. Il vise à transférer une partie du fret routier vers d’autres modes de transports plus respectueux de l’environnement. Doté d’un budget conséquent de 450 millions d’Euros, il s’attache donc à favoriser les synergies du rail, à réduire le trafic et à supprimer les goulets d’étranglement notamment par à la mise en place d’« autoroutes de la mer » (par exemple par la promotion du transport maritime à courte distance).

Une politique de tarification des infrastructures est actuellement à l’étude pour s’attaquer aux déséquilibres entre les différents modes de transport. L’introduction de taxes et redevances pour certains modes de transport doit permettre de mieux prendre en compte les différences de niveaux de pollution, de durée de déplacement, de coûts des dégâts et de coût des infrastructures. Par exemple, la directive « eurovignette », votée en décembre 2005, consiste à taxer les poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures. Le véritable objectif, est, à terme, de parvenir à une "internalisation des coûts externes", c’est à dire à faire en sorte que les coûts de chaque mode de transport soient ajustés sur les coûts réels qu’ils induisent à la collectivité (en termes de nuisances, de pollution, d’infrastructures, etc.), pour parvenir à une concurrence plus équitable (pour plus de précisions, voir notre précédent article sur "l’aviation et le changement climatique").

A noter également la création ces dernières années de trois agences de sécurité (sécurité aérienne, maritime et ferroviaire). L’agence européenne de sécurité aérienne (AESA) délivre par exemple des certificats de conformité aux nouveaux avions. L’EMSA (Agence Européenne de Sécurité Maritime) basée à Lisbonne, a été créée suite au naufrage de l’Erika en 1999.

La libéralisation des transports : Inscrite dès l’origine dans le traité de Rome, la politique européenne des transports a pris une autre dimension avec l’achèvement du marché intérieur. La mise en place d’infrastructures de transport modernes et efficaces est en effet un préalable à la liberté de circulation des marchandises, personnes et services. Ainsi, la suppression des frontières physiques (rendue possible par l’Acte Unique Européen et le traité de Maastricht) a permis ces vingt dernières années d’orchestrer la libéralisation des transports sur le territoire de l’UE. Par exemple, un transporteur routier établi dans un pays de l’UE peut depuis 1993 librement transporter des marchandises entre Etats membres. Le secteur des transports aériens a été également libéralisé depuis les années 1980, ce qui a favorisé l’essor des compagnies low costs. De même, le marché ferroviaire a été graduellement ouvert à la concurrence depuis le début des années 1990, avec tout d’abord la libéralisation du fret, puis récemment, le début de la libéralisation des services internationaux de transport de passagers. La libéralisation du secteur des transports publics nationaux est également sur l’agenda politique (les ministres européens ont adopté récemment un projet de règlement sur la mise en concurrence d’une partie du transport public local). Bien que ces politiques reconnaissent les obligations de service public, la mise en concurrence des opérateurs n’est pas forcément compatible avec le maintien d’un service public de qualité.

Le transport ferroviaire victime de la révision à mi parcours du Livre Blanc

Malgré quelques succès comme l’Eurostar qui relie Paris à Londres ou le Thalys qui relie Bruxelles à Paris, les trois dernières décennies ont vu en Europe le déclin du transport ferroviaire (de marchandises surtout). Au contraire, le transport de marchandises par route à triplé sur la même période. Ces dernières années, le fait que beaucoup d’entreprises aient délocalisé certaines de leurs activités a également renforcé la croissance du transport routier. Ce renversement au profit du transport routier est paradoxal car le transport ferroviaire pollue beaucoup moins (le rail représente 0,5 % des émissions de Co2 émises par le secteur des transports), il est beaucoup plus sûr, transporte beaucoup plus en quantités et dispose d’un vaste réseau dans toute l’Europe. Cela dit, dans un monde où règne le principe du « juste à temps », le transport ferroviaire est pénalisé par son manque de flexibilité.

Depuis plusieurs années, conformément au Livre Blanc sur la politique européenne des transports de 2001, la Commission européenne a fait de la revitalisation du ferroviaire l’une de ses priorités. Aujourd’hui, 80 % des projets prioritaires d’infrastructures de transport sont ainsi des projets ferroviaires. Toutefois, Cette politique de soutien du secteur ferroviaire et des modes de transports les moins polluants est aujourd’hui fortement contestée. De fait, si des progrès ont été réalisés depuis 2001 en termes de sécurité des usagers et de droit des passagers aériens, peu d’avancées significatives sont à noter pour le rééquilibrage des transports, la suppression des goulets d’étranglement ou la maîtrise de la croissance des transports. Au contraire, le transport par route reste de loin le principal moyen de transport et les déséquilibres se sont accrus. Pourtant, la révision à mi parcours effectuée en 2006 par la Commission n’a pas eu pour but de renforcer le caractère durable des politiques de transport, mais de rééquilibrer la politique de transports en prenant davantage en compte les objectifs économiques. L’idée de découpler la croissance économique de la croissance des transports a été plus ou moins abandonnée. De plus, le concept de « transfert modal », s’il n’est pas abandonné formellement, est détrôné par celui de « co-modalité », qui revient à promouvoir tous les modes de transport (y compris la route…), et non plus uniquement les moins polluants. La politique européenne des transports a donc perdu récemment une partie de ses ambitions.

Conclusion

Actuellement, la libéralisation du marché des transports est en bonne voie, en adéquation avec la Stratégie de Lisbonne qui fait de la promotion de la compétitivité la pierre angulaire des politiques européennes. Cela dit, cette évolution est peut-être difficilement compatible avec d’une part, le souhait de maintenir une efficacité sociale et un service public efficace dans les transports, et d’autre part la volonté de maîtriser la croissance et la répartition des transports.

Au contraire, les objectifs de lutte contre la pollution et la congestion des transports sont à l’heure actuelle considérablement revus à la baisse. Le manque de volonté politique, la primauté accordée à l’agenda économique, le poids des lobbys des transports et le maigre budget de l’UE empêchent de répondre aux objectifs fixés. De multiples domaines sont d’ailleurs également victimes de ces restrictions budgétaires (la protection de l’environnement en général, la politique de cohésion, mais aussi le programme Erasmus…). En outre, si le Livre Blanc sur les transports a pour objectif de développer un « système de transport durable » on peut se demander si un tel objectif est réalisable dans la mesure ou deux tiers des fonds structurels touchés actuellement par les nouveaux pays membres servent à construire des routes et des autoroutes (alors mêmes que ces pays disposent d’infrastructures ferroviaires assez développées…).

Pour réellement s’attaquer aux graves problèmes environnementaux causés par les transports, il faudrait au contraire, selon l’ONG Transport & Environment à la fois mettre en œuvre une réelle tarification des infrastructures (afin de réguler et limiter les transports) et inclure également le domaine des transports dans le commerce d’échange de quotas d’émissions. A ce titre, les députés européens se sont, en juillet 2006, déclarés favorables à l’inclusion de l’aviation dans ce système. La Commission devrait soumettre une proposition législative en ce sens fin 2006… De même, si l’UE n’a pour l’instant pas pris de mesures juridiquement contraignantes pour limiter les émissions de CO2 des automobiles, la Commission envisage actuellement de le faire car les engagements pris par les constructeurs automobiles pour réduire les émissions de dioxyde de carbone des voitures n’ont à ce jour pas été tenus.