MEDIAS ET CULTURE : Télévision sans frontière, dernière révision d’une directive cruciale

Il y a maintenant quinze ans, la première directive dite "Télévision sans frontière" (TSF), concrétisait la mise en oeuvre d’une véritable politique européenne de télédiffusion. Deux principes sont au fondement de cette politique : l’accès à l’ensemble des programmes européens pour tous les citoyens européens, et leur encouragement par une importance prioritaire accordée à ces programmes issus des pays membres de l’Union européenne dans les grilles de diffusion. Révisée plusieurs fois par le passé, cette directive est entrée depuis près de 4 ans dans un nouveau processus de révision, afin de pouvoir coller aux transformations du marché de l’audiovisuel et aux bouleversements technologiques en cours. Se jouent ainsi au niveau de l’Union Européenne des enjeux économiques et culturels de premiers plan. Eclairage.

Différents moyens ont été mis en oeuvre pour réaliser les objectifs de cette politique : la facilitation de la libre circulation de programmes de télévision entre Etats membres, la garantie d’absence d’entrave dans le cadre de la transmission et de la réception d’émissions provenant d’autres pays européens, l’élimination des obstacles liés à la publicité ou au droit de réponse, et enfin la garantie du respect des droits de l’homme et de la protection des mineurs.

La législation européenne semble, du point de vue de la Commission comme du Parlement européen, avoir témoigné d’une certaine efficacité et aurait ainsi contribué à la protection de la production, à la meilleure exposition des oeuvres et à l’expression de la diversité. Mais aujourd’hui les plateformes technologiques ont évolué. La diffusion des oeuvres ne répond plus à un schéma unique et le développement des nouveaux outils technologiques a considérablement augmenté le poids de l’industrie des télécommunications et leur participation à l’exposition des oeuvres. Si quasiment la totalité des foyers européens dispose d’une télévision, Internet et la téléphonie mobile, tout comme la massification des supports comme les DVD, ont changé le visage du secteur dit de "l’audiovisuel".

Ainsi, les règles posées par la première directive TSF, confrontées à un véritable bouleversement technologique, doivent être adaptées. Mais dans quel sens ? Doit-on évoluer vers une télédiffusion à la diversité soutenue au niveau politique ? Ou bien l’adaptation aux lois régissant le marché doivent-elles déterminer dans une plus grande mesure, au travers des règles de concurrence, la forme et le contenu des programmes audiovisuels auxquels nous avons accès ? Tout ceci fait actuellement l’objet de travaux dans les institutions, dans le cadre d’une révision de la directive TSF. C’est sur cette dernière que nous nous attarderons ici. Où en est-on ? Qui fait quoi ? Pourquoi et Comment ? Quels sont les enjeux ? Telles sont les questions auxquelles nous proposons de vous apporter un éclairage au travers de cet article.

La directive TSF : un bref historique

La première directive TSF a été adoptée en 1989 et est entrée en vigueur le 3 octobre 1991. Elle avait pour objet l’harmonisation des dispositions qui régissent l’exercice des activités de radiodiffusion télévisuelle. Elle a notamment fixé des quotas de difusion obligeant les chaînes couvrant le territoire de l’Union européenne à consacrer au moins 50% de leur temps de diffusion à des programmes d’origine communautaire. Mais la mise en place de quotas n’a pas été toujours suivi d’effets et ceci a par exemple débouché sur 31 recours devant la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE). Son effet a ainsi été limité et n’a pas empêché un déficit commercial chronique sur les produits télévisuels américains ou japonais, qui ont pu atteindre jusqu’à 60% de la production télévisée en Europe.

Une seconde directive TSF a donc été adoptée le 30 juin 1997 par le Conseil (la représentation des Etats membres) et par le Parlement européen. Entrée en vigueur le 31 décembre 1998, elle avait pour but de développer des dispositions fournissant un cadre juridique plus clair aux chaines de télévision et de mieux protéger les téléspectateurs. A cet effet, une liste de moyens a été mis en oeuvre :
 L’Etat membre compétent pour les chaînes de télévision est déterminé par le lieu du siège social effectif et de celui où les décisions de programmation sont prises.
 Les Etats membres doivent garantir la liberté de réception et de retransmission sur leurs territoires d’émissions télévisées émanant d’autres Etats membres.
 Les Etats membres peuvent établir une liste d’événements qui devront être diffusés en clair, même si des droits exclusifs ont été achetés par des chaînes à péage, (par exemple pour Jeux Olympiques ou Coupe du monde de football).
 Une proportion du temps de transmission doit être réservée aux oeuvres européennes par les chaînes de télévision.
 Les productions indépendantes doivent bénéficier de 10 % du temps de diffusion ou de 10 % du budget de programmation.
 Concernant la publicité télévisée, les dispositions de la première directive TSF restent inchangées avec une limite de 20 % du temps de transmission toutes les heures. Cette révision incluait également les principaux amendements du Parlement européen :
 La protection des mineurs devient un élément majeur. Certains programmes susceptibles de nuire gravement à leur épanouissement sont interdits.
 Les émissions ne doivent pas contenir d’incitation à la haine pour des raisons de race, de religion ou de nationalité.
 Un droit de réponse est accordé aux parties dont l’honneur ou la réputation ont été lésés au cours d’une émission.

Le 9 septembre 1998, quarante pays européens membres du Conseil de l’Europe, institution extérieure à l’UE, décidaient parallèlement d’harmoniser la Convention du Conseil de l’Europe sur la télévision transfrontalière avec la directive TSF. La publicité, le télé-achat, le parrainage d’émissions, la diffusion d’évènements majeurs et le délai de diffusion des oeuvres de cinéma étaient notamment couverts par cette harmonisation. Suite au constat fait par la Commission européenne dans son quatrième rapport d’évaluation sur l’application de la directive, de l’évolution du marché et du développement de nouveaux moyens de diffusion de contenus audiovisuels (médias interactifs, télévision numérique), une consultation publique majeure a été lancée. Les acteurs privés et publics concernées avaient jusqu’au 15 juillet 2003 pour réfléchir sur les points suivant :
 L’accès aux événements d’importance majeure pour la société ;
 la promotion de la diversité culturelle et de la compétitivité de l’industrie européenne de programmes audiovisuels ;
 la protection des intérêts généraux dans la publicité télévisée ;
 le parrainage, le téléachat et l’autopromotion ;
 la protection des mineurs et de l’ordre public et le droit de réponse ;
 les aspects liés à la mise en œuvre ;
 ainsi que les événements et autres éléments non couverts par la directive.

En tenant compte des résultats de la consultation s’achevant en 2003, à laquelle ont participé activement des représentants du secteur audiovisuel, des opérateurs de télécommunications, des fournisseurs de services internet, des organisations de consommateurs et d’autres parties intéressées, la Commission a proposé le 13 décembre 2005 une mise à jour de la directive TSF. Il s’agit de remplacer les règles nationales dispersées (notamment celles touchant à la protection des mineurs, à la lutte contre l’incitation à la haine raciale et la publicité clandestine) par une protection communautaire "minimale" pour tous des services audiovisuels fournis à la demande. L’objectif affiché, et soutenu par les parlementaires européens, est de réduire la charge imposée par les réglementations pesant sur les fournisseurs de services de télévision et de type télévisuel, de faciliter le financement de contenus audiovisuels par de nouvelles formes autorisées de publicités, et d’uniformiser les conditions pour toutes les entreprises offrant des services de type télévisuel, quelle que soit la technique utilisée (radiodiffusion, large bande à haut débit, téléphonie mobile de troisième génération, etc.).

La révision de la directive TSF : quelques points essentiels

La distinction entre services linéaires et non linéaires Pour atteindre ces objectifs, il est proposé d’opérer une disctinction entre les services “linéaires” (les émissions de télévision classiques, internet et la téléphonie mobile), que le téléspectateur reçoit passivement, et les services “non linéraires” (films ou des informations à la demande) que le téléspectateur peut demander à tout moment à un réseau de diffusion. Alors que les règles actuelles régissant la radiotélédiffusion s’appliqueront aux services linéaires d’une façon plus souple, les services non linéaires ne seront soumis qu’à un ensemble fondamental de principes minimaux, pour protéger par exemple les mineurs, empêcher l’incitation à la haine raciale et rendre illégale la publicité clandestine. L’effet escompté est l’harmonisation des règles : les fournisseurs de services audiovisuels ne devront respecter que les règles de l’État membre dans lequel ils sont établis, et non les règles disparates de tous les États membres où leurs services peuvent être reçus.

L’assouplissement des règles en matière de publicité

Il s’agit ici selon la Commission « d’éliminer les tracasseries administratives, d’assouplir les règles en vigueur pour permettre de nouvelles formes de publicité et d’encourager l’autorégulation et la corégulation ». Un excès de règlementation commune a voulu être évité, et ceci a été soutenu par le Parlement européen dans son rapport sur la révision de la directive. De manière générale d’ailleurs, il semble y avoir eu consensus entre les différentes institutions communautaires pour privilégier le respect des sensibilités nationales et le renforcement des échanges entre autorités étatiques de régulation sur l’efficacité des règles de contrôle des contenus.

Les diffuseurs devraient ainsi désormais pouvoir choisir le meilleur moment pour faire passer la publicité dans leurs programmes. La quantité de publicité ne pourra cependant pas augmenter (pour un plafond de 12 minutes par heure). Des publicités virtuelles et interactives, en écran partagé, devraient apparaîtres. Pour la première fois, un cadre juridique devrait définir la notion du « placement de produit » (exemple : une publicité sur une boisson désaltérante dans une émission sur le désert aura plus d’impact sur le téléspectateur que si on la place au milieu d’une scène de noyade...). Ce placement de produit sera désormais autorisé en Europe, sauf dans les émissions d’informations et d’actualités et dans les émissions pour enfant. La publicité clandestine sera empêchée par l’information des téléspectateurs, au début des émissions, sur l’utilisation de la méthode du placement de produit. La compétitivité du secteur audiovisuel européen est avancée pour justifier ces nouveaux encadrements qui veulent combattre l’incertitude juridique pour les opérateurs du marché, et pour assurer un financement supplémentaire en faveur des poductions européennes.

L’adaptation à l’initiative « mieux légiférer »

Le 25 octobre 2005, la Commission européenne présentait une initiative intitulée « mieux légiférer », qui proposait une simplification de l’environnement réglementaire de l’Union européenne. Dans ce cadre, la modernisation proposée de la TSF ne couvre ni la correspondance privée, ni les versions électroniques de journaux périodiques, ni les sites internets conçus pour diffuser des contenus audiovisuels, ni enfin la simple transmission de séquences sonores ou d’émissions radiophoniques. La volonté de légiférer "a minima" se double ainsi d’une règlementation s’appliquant à une partie seulement des plateformes de diffusion. Il convient toutefois de rappeller que les directives posent des règles "de base", que les Etats peuvent renforcer ou aggraver, dans les limités des règles fondamentales des traités communautaires.

La directive TSF nous concerne tous au quotidien. Il s’agit de la définition de la forme et du contenu que l’on propose à tous les téléspectateurs européens. Sa révision est devenue une nécessité face aux mutations de l’"audiovisuel" qui ne se limite plus aujourd’hui au "télévisuel". Les amendements portés au texte de 1997 sont d’une grande importance dans la mesure où ils détermineront ce que tout un chacun verra s’afficher sur chaque poste de télévision, sur nombres de programmes accessibles depuis des ordinateurs ou encore sur le secteur vidéo en devenir pour téléphones portables.