CHANGEMENT CLIMATIQUE : mais que fait la Commission ?

Les ambitions contrariées du paquet « climat-énergie »

Le 23 janvier dernier, la Commission a adopté le paquet « climat-énergie », qui doit assurer la mise en œuvre des décisions du Conseil européen du printemps 2007. Les chefs d’Etats et de gouvernement s’étaient alors accordés sur des objectifs contraignants de réduction de 20% des émissions de Gaz à Effet de Serre (GES), de 20% d’utilisation d’énergies renouvelables et de 10% de consommation de biocarburants. Certains regretteront que les objectifs retenus ne soient pas à la hauteur des prescriptions du Groupe d’experts intergouvernemental des Nations Unies sur l’évolution du climat (GIEC). Il faut cependant déjà saluer l’ambition du paquet adopté, l’engagement pris par l’Union et sa volonté de jouer un rôle de chef de file en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Pourtant, le « paquet » n’est pas exempt de tout reproche, et risque de rencontrer des difficultés sur l’épineuse question du partage des coûts entre les différents Etats membres.

Un long processus de gestation entre Commission et Conseil européen

En janvier 2008, la Commission européenne a présenté une proposition intégrée établissant une nouvelle politique énergétique pour l’Europe, dans le but de s’attaquer aux problèmes de l’approvisionnement énergétique, du changement climatique et du développement industriel. Cette proposition contenait des objectifs concrets, fondés sur la reconnaissance, par la Communauté, de la nécessité d’agir au plus vite pour limiter les coûts futurs liés à l’évolution du climat.

La Commission proposait, pour l’Union dans son ensemble, d’ici à 2020, et en prenant pour année de référence 1990, d’augmenter de 20% l’efficacité énergétique, de réduire de 20% les émissions de gaz à effet de serre (GES), d’atteindre une proportion de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l’Union ainsi qu’une proportion de 10% de biocarburants dans la consommation des véhicules. Par ailleurs, dans le cas ou un accord international interviendrait (pour rappel, à Bali, en décembre dernier, les 192 pays de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) se sont engagés à conduire des négociations formelles sur les mesures à prendre jusqu’en 2012 et au-delà), l’Union s’engagerait à réduire ses émissions de 30%, pour autant que les autres nations développées s’engagent à prendre des mesures similaires.

Energies renouvelables

Secteur en plein devenir, la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l’UE devrait, selon l’objectif formulé dans le paquet "climat-énergie", atteindre 20% d’ici 2020.

Lors du Conseil européen de printemps des 8 et 9 mars 2007, les chefs d’Etats et de gouvernements ont repris les préoccupations de la Commission en soulignant la nécessité d’agir afin de limiter l’augmentation de la température globale moyenne à 2 degrés au dessus de son niveau au début de la période industrielle. Ils ont avalisé les objectifs ainsi que le plan d’action proposés deux mois plus tôt par la Commission, et ont invité cette dernière à développer un plan de répartition des efforts à fournir.

Les mesures adoptées le 23 janvier dernier par la Commission constituent donc la traduction en termes techniques et réglementaires des objectifs initialement proposés il y a un an, dans le but de les rendre juridiquement contraignants pour les Etats membres. Elles doivent à la fois conduire l’Europe sur le chemin d’une économie à faible intensité en carbone et sécuriser davantage l’approvisionnement énergétique. Par ailleurs, elles mettent en exergue la détermination de l’UE en matière de lutte contre le réchauffement climatique et font figure d’exemple à suivre pour les autres pays développés.

Les mesures retenues ont été établies sur la base de deux principes clés : d’un côté permettre d’atteindre les cibles à moindre coût, et de l’autre côté organiser une répartition équilibrer et adaptée des efforts à fournir par chaque Etat membre. Les cibles à atteindre représentent un important défi pour les Etats membres, mais également de véritables opportunités en matière d’innovation technologique, d’emploi et de croissance durable. On peut par exemple noter que, si actuellement près de 300.000 emplois ont déjà été créés dans le domaine des énergies durables, une part de 20% de renouvelables dans la consommation énergétique totale représenterait un potentiel supplémentaire de 700.000 emplois d’ici 2020 pour la Communauté dans son ensemble.

Réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES)

En matière de réduction des émissions de GES, l’UE des 15 s’était engagée en 1997 à Kyoto à réduire ses émissions de 8% d’ici à 2012 par rapport à leur niveau de 1990. Or, en 2005, les 15 n’avaient réduit leurs émissions que de 1,5%. L’objectif défini de 20% de réduction d’ici 2020 concerne cependant l’UE à 27. On peut ainsi noter qu’il aurait été plus ambitieux de le définir uniquement pour les anciens Etats membres. L’UE des 27 a pour sa part réduit ses émissions de 8% en moyenne entre 1990 et 2005, mais cela tient au fait que la plupart des nouveaux Etats membres ont accusé d’importants ralentissements de leurs activités industrielles dans les années 90. Pour atteindre les 12% de réduction supplémentaire d’ici 2020, deux instruments sont proposés.

Le système européen d’échange de quotas d’émission (SEEQE ou ETS)

Le premier est la révision du système européen d’échange de quotas d’émission, qui couvre les industries. Le système actuellement en vigueur date de 2005 et couvre près de 11.000 usines européennes à forte consommation d’énergie, responsables de plus de 40% des émissions de l’UE. Le principe est que chaque pays reçoit des quotas d’émissions et les distribue à ses entreprises, qui peuvent ensuite les revendre ou acheter des quotas supplémentaires selon leurs besoins. L’idée est d’inciter au développement de nouvelles technologies en permettant aux entreprises de revendre les droits qu’elles ont économisés grâce à l’utilisation de technologies plus propres. Le système a créé les bases d’un marché des émissions de carbone, mais globalement les quotas octroyés jusqu’ici ont été trop importants. Pour espérer atteindre les nouveaux objectifs, la Commission a considéré indispensable de revoir le système existant.

Au travers d’une nouvelle directive, les améliorations proposées sont de réduire drastiquement les quotas octroyés, d’étendre le champ d’application du système à d’autres secteurs économiques (notamment la pétrochimie et la production d’aluminium) et d’autres gaz tels que le CO2 (notamment les émissions générées par la production d’acides nitrique, adipique et glyoxalique). Par ailleurs, les quotas ne seront plus définis au niveau des Etat membres, mais au niveau européen et répartis par pays en fonction de leurs émissions de 2005. Ils seront réduits chaque année de manière linéaire (-1,74% par rapport à la quantité annuelle moyenne qu’ils se verront attribuer sur la période 2008-2012). Les émissions de CO2 qui seront capturées et stockées ne nécessiteront pour leurs parts pas de droits d’émission.

Au total, les secteurs couverts par le système ETS vont devoir réduire leurs émissions de 21% par rapport à 2005, participants ainsi à 53% de l’effort total en matière de réduction d’émission. Il est prévu que pour le secteur énergétique, 100% des droits d’émission soient mis aux enchères dès 2013. Ces dernières se feront de manière non discriminatoire et seront conduites par les Etats membres sur la base de règles harmonisées. Pour les autres secteurs, 80% des droits d’émission seront encore alloués gratuitement, mais diminueront graduellement de manière à ce que 100% soient mis aux enchères d’ici 2020 (avec des exceptions pour les secteurs susceptibles d’être fortement affectés par la concurrence venant de pays tiers). 90% des recettes générées par les ventes de droits seront allouées aux Etats membres et, afin d’assurer une certaine solidarité, 10% de celles-ci seront répartis entre les pays dont le niveau de Produit Intérieur Brut par tête est inférieur à 120% de la moyenne européenne. Enfin, les Etats sont invités à investir 20% des revenus générés par les ventes de droits dans l’amélioration de l’efficacité énergétique. Afin de limiter les coûts administratifs, il est prévu que les installations qui émettent moins de 10.000 tonnes de CO2 l’an puissent bénéficier, sous certaines conditions, d’exceptions au système d’échange. Pour les entreprises qui ne respectent pas leurs quotas d’émission, une amende de 100 euros par tonne a été prévue.

Les secteurs non couverts par l’ETS

Le deuxième instrument, pour sa part, représente environ un tiers de l’effort total et englobe les secteurs qui ne sont pas couverts par la Directive ETS, à savoir les bâtiments, les transports, l’agriculture et les industries dont les émissions sont inférieures à la limite fixées pour le système ETS. Afin d’atteindre des réductions de 10% d’ici à 2005 dans ces secteurs, des cibles nationales ont été définies pour chaque Etat membre, en fonction de leur PIB par tête (les Etat plus pauvres ont été autorisés à augmenter leurs émissions (max. 20%) tandis que les Etats les plus riches sont tenus de les diminuer (max. 20%)). Il est prévu que des mesures soient prises tant au niveau européen – par exemple la définition de standards pour les émissions des véhicules – qu’au niveau national.

Les flexibilités

A côté de ces deux instruments principaux, les Etats membres bénéficieront également de certaines flexibilités pour d’atteindre leurs objectifs. Comme cela avait déjà été prévu par le Protocole de Kyoto, les entreprises pourront continuer à bénéficier de droits de polluer en finançant des projets réducteurs d’émissions dans les pays tiers – notamment dans les pays en voie de développement - au travers du Mécanisme de Développement Propre (MDP). Ce système a l’avantage de satisfaire aux objectifs à moindre coût (surtout pour les Etats dont le potentiel en matière de réduction d’émission est limité), tout en assurant la promotion du transfert de technologies à faible intensité en carbone dans les pays en développement. Cependant, il a un impact négatif sur le fonctionnement du système ETS, car il permet aux entreprises de le contourner. Pour ne pas mettre à mal l’efficacité de ce dernier, le recours aux crédits venant de pays tiers sera limité à 3% de la consommation énergétique totale en 2005, soit environ 25% de l’effort global en l’absence de traité international.

Augmenter la consommation des énergies vertes

Biocarburants

D’après l’objectif formulé en mars 2007 par le Conseil européen, et repris dans le paquet législatif de la Commission, les biocarburants devraient représenter 10% de la consommation énergétique des véhicules d’ici 2020. Pourtant, les bienfaits environnementaux réels de ces sources d’énergies sont aujourd’hui âprement débatus, jusqu’au sein même de la Commission.

La part actuelle des énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l’Union s’élève actuellement à 8,5%. L’objectif de 20% doit également être atteint par la définition de cibles nationales différentiées, adaptée et équitable, tenant compte à la fois des points de départ et des potentiels de chacun. Ainsi, il est prévu que les efforts soient répartis pour moitié de façon linéaire (chacun est tenu de faire un effort de 5,75%) et pour moitié selon la richesse des Etats membres, mesurée par le Produit Intérieur Brut par habitant. La proposition contient par ailleurs des ajustements possibles pour les pays dont la part d’énergies renouvelables a augmenté de plus de 2% entre 2001 et 2005 (Ex : Le Danemark).

Les secteurs concernés sont l’électricité, le chauffage et le refroidissement, et les transports. S’il appartient aux Etat membres de décider de l’importance relative des contributions de ces secteurs pour atteindre les objectifs nationaux, un objectif contraignant de minimum 10% de biocarburants dans les transports est tout de même prévu. Par ailleurs, la directive contient également des dispositions qui visent à supprimer les obstacles inutiles au développement des énergies renouvelables – par exemple en simplifiant les procédures administratives – et encourage la consommation de meilleurs types d’énergies renouvelables, en fixant des critères stricts de viabilité écologiques pour les biocarburants. Afin d’être comptabilisés dans les objectifs nationaux, ces derniers devront par exemple permettre des économies d’émission de CO2 d’au moins 35% par rapport a un carburant traditionnel. On peut noter que ces critères dits de "durabilité" sont une première mondiale.

Afin de permettre aux Etats membres à faible potentiel de production d’énergies renouvelables de satisfaire à leurs cibles, il est également prévu d’améliorer et de standardiser le régime de certificat d’origine existant. Il sera ainsi possible de comptabiliser au profit d’un Etat membre l’électricité produite à partir de sources renouvelables et consommée dans un autre Etat membre. Le tout est que chaque Etat devra disposer des certificats correspondants à sa cible.

Capter et stocker le carbone

Le paquet proposé contient également une proposition de directive en matière de capture et de stockage du dioxyde de carbone (pour éviter qu’il ne se répande dans l’atmosphère). Cette dernière contient un cadre législatif qui garantit que cette option est disponible, et qu’elle peut être mise en pratique de manière responsable, en toute sécurité.

Des aides publiques sous conditions

Enfin, pour compléter et soutenir les propositions précédentes, de nouvelles lignes directrices sur les aides d’État pour la protection de l’environnement ont été adoptées. Elles doivent permettre de préserver la concurrence, tout en autorisant des mécanismes de soutien pour pouvoir atteindre les objectifs définis dans le reste du paquet. Elles consacrent le principe du "pollueur-payeur", doivent garantir que les Etats soutiennent la production d’énergies renouvelables et ouvrent la voie à des aides d’État en faveur de la capture et du stockage du carbone.

En cas de traité international

Conférence des Nations Unies sur le changement climatique à Bali

Lors de cette conférence, tenue en décembre 2007 et dont le but était de préparer l’après-Kyoto, a simplement abouti à une feuille de route politique reconnaissant la nécessité de poursuivre les négociations en vue de lutter contre le réchauffement climatique. Rappelons qu’en cas de signature d’un nouveau traité international comprenant des objectifs contraigants, l’UE s’engagerait à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 30% (et non plus seulement 20%) d’ici 2020.

Comme mentionné ci-dessus, dans le cas où un accord interviendrait au niveau international et que d’autres pays développés prendraient des mesures similaires, l’Union s’engage à limiter ses émissions de GES de 30%. Le cas échéant, il est prévu que l’ensemble des cibles nationales soient adaptées dans les mêmes proportions que les cibles actuelles.

Un bon paquet, mais pas si équilibré qu’il n’y paraît

Le paquet proposé par la Commission est un des plus importants de son mandat, de par sa taille certes mais surtout de par ses implications et les enjeux qu’il recouvre. Les objectifs retenus sont en deçà des prescriptions du GIEC, qui préconisait des réductions de l’ordre de 25 à 40% des émissions de GES pour les pays développés afin de contenir l’élévation du niveau des températures moyennes à deux degrés au dessus du niveau précédent l’ère industrielle – objectif annoncé du Conseil européen. Mais on peut tout de même être fier d’une Europe qui se mobilise et donne le ton en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Le paquet est complexe. Il semble habilement combiner le souci de lutter contre le changement climatique et de préserver la compétitivité des entreprises européennes. Pourtant, nombre de ses dispositions prêtent à discussion. Il s’agit principalement de la répartition du coût élevé des mesures annoncées sur les Etats membres, c’est-à-dire sur leurs entreprises et leurs citoyens.

Un des principes fondamentaux des mesures annoncées est la répartition équitable des coûts. Or, on peut s’interroger à ce sujet. En moyenne, les mesures proposées coûteront de l’ordre de 0,45% du PIB européen, soit plus de 50 milliards d’euros par an. Mais autour de cette moyenne, les coûts par pays oscilleront entre 0,02% du PIB pour la Pologne et pratiquement 0,8% du PIB pour la Suède. La répartition des coûts est donc fortement inégale. Autre exemple, selon les mesures proposées, les citoyens slovènes, dont le revenu par tête est trois fois inférieur à celui des Danois, paieront deux fois plus (80 euros) que ces derniers (40 euros) en termes nominaux (en euros par tête), et plus de six fois plus en termes relatifs (en tenant compte du pouvoir d’achat). De même, pour prendre des pays à revenu par tête comparables, les Suédois (plus de 250 euros) paieront deux fois et demi le prix payé par les Néerlandais (96 euros). Aussi, en cas d’accord international, les cibles seront adaptées de manière proportionnelle, sans tenir compte des différences dans les coûts marginaux de réduction d’émission entre les Etats.

Si le paquet "climat-énergie" est équilibré à première vue, lorsqu’on s’arrête aux cibles nationales établies, il ne l’est donc de toute évidence pas du point de vue financier. Ceci s’explique par une prise en considération insuffisante des potentiels respectifs des Etats membres, tant en matière de réduction des émissions que de production d’énergies renouvelables… On peut donc s’attendre à d’âpres discussions entre les Etats (sans parler du Parlement européen) au cours du processus législatif devant mener à l’adoption définitive de mesures qui ne sont pour l’instant que des propositions. Le paquet "climat-énergie", c’est sûr, n’a pas fini de faire parler de lui…

Espace réactions (2)

le 28 février 2008

le paquet climat énergie, c’est janvier 2008, pas 2007.

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Par Mathieu COLLET , le 28 février 2008

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