SPECIAL PRESIDENCE ALLEMANDE : retour sur un bilan positif

6 mois passés au crible, des politiques énergétiques aux institutions

Au moment où l’Allemagne a pris la Présidence de l’Union européenne, celle-ci se trouvait à un moment charnière de son existence. Deux ans après les non français et néerlandais à la ratification du traité constitutionnel, l’Union européenne est, au début de l’année 2007, plongée dans une crise multiple : crise institutionnelle mais aussi crise de confiance des citoyens. Ceux-ci semblent avoir perdu leurs repères et leurs référents dans une Union ressentie comme opaque et dont les derniers élargissements se sont faits trop vite. L’angoisse face à la mondialisation et l’apparente incapacité de l’Union à apporter des réponses à ce défi amplifient cette incompréhension entre l’Union et ses citoyens ; parallèlement à une reforme institutionnelle, les Européens attendent des réponses concrètes dans le domaine de l’économie et la relance de la stratégie de Lisbonne est annoncée comme une des priorités de la Présidence allemande.

Cependant, l’UE en cette année 2007 est aussi le symbole d’une grande réussite, célébrée par un anniversaire important : le cinquantenaire de la signature des Traités de Rome, acte fondateur de la construction européenne. Angela Merkel a rappelé dans son discours à Berlin le 25 mars 2007 la nécessité de faire avancer l’Europe et elle a lié son histoire personnelle à sa volonté de relancer une construction européenne ralentie : « […] lors de l’adoption des Traités de Rome, j’avais trois ans. J’en avais sept lorsque le Mur fut construit. Il divisa aussi ma famille. Je ne pensais pas que j’aurais l’occasion de me rendre librement à l’Ouest avant l’âge de la retraite. Mes chemins se terminaient à quelques mètres d’ici. Et pourtant, le Mur est tombé. J’ai appris par ma propre expérience que rien ne doit rester comme il est. […] ». Au moment où la Roumanie et la Bulgarie entraient dans l’UE, symbolisant encore un peu plus l’unité retrouvée entre Europe de l’Ouest et Europe de l’Est, la Présidence allemande rédigeait la Déclaration de Berlin, récapitulatif des buts et valeurs de l’UE, consensus minimal chargé de renouer les liens entre les 27 membres et de préparer la relance politique.

Cérémonie officielle du 50 éme anniversaire des Traités de Rome, le 25 mars 2007

Signature de la déclaration de Berlin par Angela Merkel, José Manuel Barroso et Hans Gert Pöttering, président du Parlement Européen

L’Allemagne, dont la reconstruction et la réunification sont indissociables de l’intégration européenne, s’était fixé des objectifs ambitieux pour sa Présidence, tout en ne perdant pas de vue qu’en six mois, peu de choses sont réalisables : elle a donc associé le Portugal et la Slovénie à ses réflexions et projets. La France, qui prendra la Présidence de l’Union en 2008, a aussi été concertée, même si l’attente des résultats des élections présidentielles a figé jusqu’en mai l’action des dirigeants français. Angela Merkel avait démontré ses talents de négociatrice et son don pour la recherche inlassable de consensus au sein de la Grande coalition (CDU-SPD) du gouvernement allemand et lors de son premier conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 qui avait traité des questions budgétaires. Le poids de l’Allemagne conjugué à l’aura de cette première chancelière de l’histoire allemande ont contribué à augmenter les attentes des Européens. Angela Merkel a mis beaucoup d’énergie à montrer sa volonté de relancer les grands chantiers de l’UE : intitulant son programme de travail « Ensemble, nous réussirons l’Europe » (« Europa gelingt gemeinsam »), elle a fixé ses priorités, les dévoilant aussi simultanément aux citoyens, dans un souci de rapprochement et de transparence, par l’intermédiaire d’un podcast sur son site internet.

La Présidence allemande, outre la relance du processus politique et institutionnel, avait placé au rang de ses priorités les questions de sécurité énergétique et de protection du climat, la poursuite de la mise en place de la stratégie de Lisbonne pour créer de la croissance et de l’emploi, la lutte contre le terrorisme international et la criminalité transfrontalière, l’élaboration d’une « nouvelle politique de l’est », l’engagement en faveur de la paix au Proche Orient et enfin le rétablissement d’un lien de confiance entre l’UE et ses citoyens. A l’heure de passer le relais au Portugal, quel bilan tirer de ces objectifs ambitieux ?

De la politique énergétique au marché intérieur : des premiers pas concluants

L’Allemagne préside également en 2007 le G8

Angela Merkel et Vladimir Poutin, à Heiligendamm, le 7 juin

Dans l’attente du dénouement de la situation politique intérieure française, la Présidence allemande a tout d’abord laissé de côté la relance institutionnelle, pour se consacrer aux questions économiques, énergétiques et de protection du climat lors du sommet des 8 et 9 mars 2007 tenu à Bruxelles. Ce sommet s’est avéré être une réussite pour Angela Merkel et la Présidence allemande, alors même que les Etats-membres de l’UE étaient divisés sur ces sujets. Préambule aux thèmes prévus pour la réunion du G8 de juin 2007 également sous présidence allemande, les conclusions du sommet des 8 et 9 mars affirment la volonté des membres de l’UE de s’accorder sur un défi majeur : la protection de l’environnement. Les Etats membres se sont ainsi collectivement engagés à réduire de 20 %, d’ici à 2020, leurs émissions de gaz à effet de serre, à économiser la consommation énergétique de l’Union et à porter à 20 % la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale d’ici 2020. Les Etats membres doivent s’efforcer d’atteindre ce but, quel que soit leur niveau de développement économique et l’état de leur marché énergétique ; l’UE se pose en modèle mondial dans la lutte contre le réchauffement de la planète. Ces décisions ont démontré une réelle ambition et ont eu un impact sur le G8 au cours duquel les sept pays les plus industrialisés et la Russie se sont engagés à « prendre sérieusement en considération une division par deux de leurs émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050 ». Malgré tout, au niveau européen, une ombre dans ce tableau prometteur subsiste : face au lobbying des pays à fort potentiel nucléaire comme la France, le sommet a accepté un compromis choquant d’un point de vue purement écologique : si la France a échoué à faire reconnaître le nucléaire comme une solution équivalente aux énergies renouvelables pour lutter contre les changements climatiques, il entre quand même – et ce au même titre que l’énergie solaire par exemple – dans les critères qui définissent l’objectif national que chaque pays devra atteindre pour mettre en œuvre l’objectif européen.

Le 9 mars, le Conseil a aussi adopté un plan d’action pour la création d’un marché intérieur de l’énergie dans le domaine du gaz et de l’électricité et pour le renforcement de l’approvisionnement et des mécanismes de solidarité énergétique.

Un autre domaine qui est récurrent à l’agenda des Présidences successives est celui de la relance économique en Europe et de l’achèvement du marché intérieur. Adoptée par le Conseil européen des 23 et 24 mars 2000, la célèbre « Stratégie de Lisbonne », qui visait à faire de l’UE "l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi, d’une plus grande cohésion sociale et d’un respect de l’environnement" à l’horizon 2010, est loin d’atteindre ses objectifs initiaux – accroissement des investissements en R&D à 3% du PIB, réduction des formalités administratives afin de faciliter l’entreprenariat, taux d’activité de 70% de la population en âge de travailler entre autres –. A trois ans de l’échéance, un des buts de la Présidence allemande était de faire un état des lieux et de prendre des mesures concrètes pour relancer cette stratégie. Quelques engagements ont été pris pour améliorer la compétitivité de l’UE, comme le plan d’action pour réduire les coûts de la bureaucratie de 25 % d’ici à 2012, la décision de créer un Institut européen de technologie (EIT) d’ici fin 2007 ou la mise en place d’un espace unique de paiement. L’Allemagne a par ailleurs beaucoup insisté sur la nécessité d’une réflexion sur le modèle social européen, encourageant plus de coordination des systèmes de sécurité sociale et une politique de la santé innovante et préventive. Cependant, c’est à chaque Etat de définir sa propre politique de modernisation en fonction de sa situation nationale et si l’Allemagne montre un bon exemple avec son paquet de réformes « Agenda 2010 » et un retour de la dynamique et d’une embellie sur le marché de l’emploi, elle ne peut pas, en six mois de présidence, inverser la tendance dans les autres pays européens.

Sommet UE – États-Unis du 30 avril 2007

Angela Merkel, José Manuel Barroso et Georges Bush

Les limites de l’action extérieure

La Présidence allemande voulait faire des questions de politique extérieure un de ses domaines d’action privilégiés : relance du processus de paix au Proche-Orient, règlement de la question du Kosovo, approfondissement des relations transatlantiques, renouvellement du partenariat euro-russe ou renforcement de la politique européenne de voisinage. En s’engageant dans ces domaines, la Présidence allemande montrait sa volonté de répondre aux attentes des citoyens européens, pour lesquels l’action conjointe des pays européens sur la scène internationale est primordiale.

Un nouvel élan, préparé en amont par la chancelière allemande très favorable à une avancée dans ce domaine, a été donné aux relations transatlantiques lors du sommet du 30 avril 2007 à Washington. Il a abouti à un accord sur la création d’un Conseil économique transatlantique, affirmant la volonté des deux parties d’intensifier encore les relations économiques entre l’UE et les Etats-Unis et d’introduire des mesures d’harmonisation pour faciliter les échanges.

Si Angela Merkel a relancé le Quartet, celui-ci est resté assez impuissant face aux événements violents qui se sont produits ces derniers mois en Israël-Palestine. De même, l’UE ne peut pas avoir une influence décisive sur la question de l’acceptation ou non du futur statut indépendant du Kosovo : si elle s’engage activement en faveur d’une résolution, la décision reste entre les mains des membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, dont la Russie – qui soutient la Serbie – ou la Chine font partie.

A l’issue du sommet UE-Russie, le 18 mai 2007 à Samara (Russie), des accords ont finalement été conclus sur la coopération transfrontalière, les douanes, dans le domaine de la lutte contre la criminalité, contre le trafic des stupéfiants, etc. L’UE a aussi convenu de créer un mécanisme d’alerte précoce en matière d’énergie avec la Russie de façon à éviter toute interruption de livraison. Mais de multiples contentieux politiques et économiques ont entravé les négociations et ont conduit à l’échec du sommet.

Les 6 mois de présidence allemande ont été marquées par les tensions entre la Pologne et ses partenaires européens, en particulier l’Allemagne

Couverture controversée du magazine polonais "Wprost" du 25 juin 2007, affichant le titre : "La marâtre de l’Europe"

Pour manifester contre l’embargo russe sur la viande polonaise, la Pologne a empêché l’ouverture des négociations sur le nouvel Accord de Partenariat et de Coopération qui doit succéder à l’actuel Accord en vigueur jusqu’en septembre 2007. Rappelons que c’est ce même conflit qui avait fait échouer le sommet UE-Russie de Lathi en novembre 2006 sur la sécurité énergétique. D’autres contentieux gangrènent les relations euro-russes : le conflit sur l’approvisionnement pétrolier de la Lituanie, la querelle actuelle avec l’Estonie sur le déplacement d’une statue datant de l’ère soviétique et plus largement les atteintes répétées aux droits de l’homme en Russie, qu’Angela Merkel, a condamnées à plusieurs reprises.

Pourtant, une étroite coopération entre l’UE et la Russie est capitale. L’interdépendance économique entre les deux partenaires l’y oblige. Pour la Russie, qui tire sa croissance de sa rente énergétique, il en va de sa stabilité économique. L’UE, très largement dépendante du gaz russe, doit assurer la sécurité de son approvisionnement énergétique par l’instauration d’un climat de confiance avec la Russie propice aux investissements. A cette fin, l’UE souhaite élaborer un nouveau cadre de partenariat plus « stratégique » avec Moscou.

On a pu parler lors du Sommet européen d’ « eurosolidarité » pour illustrer le soutien apporté par la présidence allemande à la Pologne contre Moscou. Celui-ci s’inscrit en effet dans l’esprit de la nouvelle politique de l’est (« Neue Ostpolitik ») prônée par la présidence allemande de l’UE, qui consiste à renforcer les relations de l’UE avec son voisinage, les pays du Caucase du Sud et d’Asie Centrale dans le cadre d’une « Politique européenne de voisinage plus » tout en renforçant le partenariat avec la Russie. Elle suppose une meilleure prise en compte des revendications des nouveaux Etats membres à l’égard de la Russie, notamment en matière énergétique (pensons aux conflits gaziers avec l’Ukraine et la Biélorussie et aux répercussions sur l’UE) et une présence accrue de l’UE sur les bords de la mer Noire, couloir énergétique stratégique. Cependant, les divergences d’approche entre anciens et nouveaux Etats membres complexifient la relation à la Russie dans une Europe élargie. Par exemple, Varsovie exige de Moscou qu’elle signe le Protocole de transit de la Charte énergétique alors que Berlin et Paris adoptent une position plus flexible, consistant à vouloir intégrer des éléments de ce protocole dans le nouvel Accord de Partenariat et de Coopération. De même, les réactions hostiles des pays Baltes et de la Pologne à l’égard du projet germano-russe de construction du gazoduc de la Mer Baltique relié directement à l’Allemagne sans traverser leurs territoires illustrent le caractère ultrasensible du dossier énergétique. Cela exige donc de préférer aux arrangements bilatéraux avec la Russie une concertation européenne qui favorise l’émergence d’une politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

Relance institutionnelle : un défi relevé

Clôture de la conférence de presse du Conseil européen des 21 et 22 juin 2007

Angela Merkel et José Manuel Barroso

L’enjeu du sommet européen du 21 juin et le défi posé à la présidence allemande de l’UE étaient de taille : la relance institutionnelle d’une Europe en panne depuis deux ans. Si d’emblée, les 27 membres de l’UE ont exprimé leur volonté de la rendre plus démocratique, plus transparente et plus forte sur la scène internationale, les Etats membres restaient opposés sur certains principes fondamentaux de l’UE et démontraient une grande frilosité au compromis.

Ainsi, alors que la chancelière allemande, Angela Merkel, exprimait au départ la volonté de préserver la substance du traité constitutionnel, les ambitions furent revues à la baisse. Dès lors, l’objectif de la présidence allemande consistait à sauver le plus grand nombre d’innovations introduites dans le projet constitutionnel élaboré par la Convention. Berlin y est parvenu, notamment grâce au pragmatisme et à l’adresse diplomatique de sa chancelière. La révision du traité supposait pourtant de trouver un point d’équilibre entre les Etats membres ayant ratifié le traité constitutionnel par voie référendaire (Espagne, Luxembourg) et des pays opposés au projet (France, Pays-Bas).

Plusieurs mesures entreront en vigueur dès 2009 : la permanence du poste de président du Conseil européen, la création d’un poste de « haut représentant » de l’Union pour les affaires étrangères et de sécurité, le caractère juridiquement contraignant de la Charte européenne des droits fondamentaux, le passage à la « double majorité » en 2014 ; l’élargissement de la codécision du Parlement européen (contrôle accru du principe de subsidiarité et meilleure délimitation des compétences) et du champ d’application de la majorité qualifiée au domaine de la politique intérieure et de la justice. En outre, le nouveau traité fait du combat contre le changement climatique un devoir de l’UE. Enfin, « l’esprit de solidarité » entre Etats membres doit permettre une politique énergétique européenne sûre.

Mais les diplomates allemands ont du faire face au blocage de la Pologne et de la Grande-Bretagne sur certaines avancées chères aux partisans de l’Europe politique.

Tout d’abord, sous la pression de Varsovie et au terme de vifs débats, la règle de la « double majorité » (atteinte lorsqu’une décision est votée par 55% des Etats membres et représente 65% de la population), ne s’appliquera qu’en 2014 et non dès 2009. En cas de conflit, il sera possible jusqu’en 2017 de se référer au Traité de Nice. Au terme d’âpres et infructueuses négociations avec le président polonais, A. Merkel est allée jusqu’à menacer de poursuivre le sommet sans Varsovie. La presse allemande a condamné la politique « destructive » des Polonais, consistant à « isoler » et à « discréditer » l’Allemagne (Volker Zastrow, Der polnische Patient, FAZ, 24.06.2007). L’Allemagne n’est en effet pas parvenue à imposer la réforme du système de Nice : Berlin, Paris, Londres et Rome conservent leur 29 voix au Conseil des Ministres et la Pologne, qui compte moitié moins d’habitants que l’Allemagne, ses 27 voix. De manière générale, le sommet a été entaché par la politique non coopérative de Varsovie et par les propos provocants de son Premier Ministre Jaroslaw Kaczynski à l’égard de l’Allemagne. « Sans la guerre, la Pologne ne compterait pas 38 mais 66 millions d’habitants », déclarait-il.

Quant à la Grande-Bretagne, opposée à l’inclusion de la Charte des droits de l’homme dans le Traité, elle se voit exemptée de l’intégrer à son droit national. Par ailleurs, c’est à la demande de Londres qu’a été retiré le titre de « ministre des Affaires étrangères » du projet constitutionnel au profit de « haut représentant », assumant les fonctions de vice-président de la Commission « relations extérieures » et de président du Conseil « relations extérieures ». Enfin, la France est parvenue à imposer à la Grande-Bretagne le retrait de la référence à la concurrence libre et non faussée dans les objectifs de l’ UE.

Passage du flambeau à la présidence portugaise du Conseil de l’UE, le 1er juillet 2007 à Berlin

A droite, Luís Amado, ministre des affaires étrangères portugais. A gauche, Frank-Walter Steinmeier, ministre des affaires étrangères allemand

« La présidence allemande a réussi quelque chose que beaucoup estimaient impossible il y a quelque mois », déclarait Frank-Walter Steinmeier, ministre des Affaires étrangères allemand. Cette réussite redonne en effet espoir et crédibilité au projet européen. Mais elle ne cache pas une certaine victoire des opposants à l’ « Europe puissance » et à l’intégration politique. En outre, la renonciation aux symboles européens (le drapeau, l’hymne) est la marque du recul de l’esprit européen, comme l’ont fait remarquer R. Prodi, J.C. Juncker ou G. Verhofstadt. Les régimes d’exceptions et reports altèrent la pertinence du « traité modificatif » (http://www.eu2007.de), qui, par ailleurs, signe l’acte d’abandon du projet de Constitution. Il s’agit maintenant pour la Conférence intergouvernementale de travailler à la rédaction du nouveau texte d’ici 2009 et de le faire adopter par les pays membres, par la voie parlementaire ou référendaire. Certes, selon José Manuel Barroso, l’ « Europe est sur le bon chemin ». Mais il est encore long. Le travail, la volonté de réussir et le sens diplomatique montrés par la présidence allemande devront inspirer longtemps encore les autres dirigeants européens.

Le bilan de cette Présidence allemande est positif et il faut reconnaître aux responsables allemands une grande capacité de négociation et de compromis. Mais il semble peu probable que les avancées institutionnelles permettent de réduire le déficit démocratique européen. Elles résultent plus souvent de compromis obtenus « à l’arrachée » et marquent un recul par rapport au travail de la Convention pour le Traité constitutionnel, qui associait acteurs nationaux et européens dans une grande transparence ; d’autre part, la perspective d’un référendum européen, qui donnerait une crédibilité et une légitimité au projet de traité, semble irréaliste. Enfin, le contexte international difficile – terrorisme, conflit israélo-palestinien, échéances électorales proches en Russie… – et la complexité d’une Europe à 27 ont limité la marge de manœuvre de l’UE sur la scène internationale. La présidence portugaise, étroitement associée aux travaux de la présidence allemande, devra profiter de la dynamique créée lors du sommet des 21 et 22 juin et concrétiser ces avancées dans le cadre de la CIG, qui débutera ses travaux le 23 juillet 2007.