Traité réformateur : quelle démocratie pour l’Europe ?

Une démocratie à trois niveaux : Etats membres, peuples européens, composantes d’un peuple européen en construction

Le traité simplifié présente des avancées fortes en matière de démocratie européenne. Ce peut être perçu comme un paradoxe. Car en supprimant les termes de « Constitution » et de « loi », les rédacteurs du traité ont supprimé des termes qui pouvaient gêner la susceptibilité des Etats, mais au contraire faciliter la compréhension de l’Europe par les peuples. Mais en inscrivant le principe même de la démocratie européenne, les rédacteurs du traité répondent enfin à une question controversée et toujours discutée. La démocratie européenne est officiellement reconnue. Or jusque là, la question d’une possible démocratie supranationale ne cessait d’être débattue. Non seulement le principe de la démocratie européenne est affirmé, mais en plus, c’est une démocratie renouvelée qui se présente dans le traité. Elle apparaît comme la plus exhaustive possible et modernisée. L’étymologie du mot « démocratie » est le pouvoir du peuple. La démocratie européenne est spécifique en tant qu’elle est fondée sur les Etats fondateurs, les peuples européens, eux mêmes composantes d’un peuple européen en construction.

Dossier spécial Traité réformateur

Les Euros vous proposent durant tout le mois d’octobre une série de 15 articles écrits par des personnalités politiques ou du monde universitaire afin de mieux cerner l’enjeu du Traité réformateur : qu’est ce qui va changer, qu’est-ce qui ne changera pas, quelles conséquences pour l’Union.



Ce dossier fera par ailleurs l’objet d’une publication spéciale début novembre, et sera diffusé par notre partenaire Notre Europe, le think tank créé par Jacques Delors.

L’existence de bases démocratiques dans les traités pré-existants

Le Parlement européen, élu au suffrage universel direct depuis 1979, est la base démocratique de l’Union européenne. Les députés siègent par groupes politiques et non par nationalité. L’accroissement progressif de ses prérogatives, son rôle d’investiture de la Commission et de contrôle politique de celle-ci, en font un acteur majeur de la démocratie européenne. La Commission européenne est responsable devant le Parlement. Les ministres membres du Conseil de l’Union sont, aussi, selon des modalités variées en fonction des Etats membres, responsables devant leurs peuples. En somme, le triangle institutionnel est régi par le principe démocratique. Ce qui n’empêche pas de constater la faiblesse de l’espace public européen, l’absence de bonne connaissance des mécanismes européens par les citoyens.

Plus généralement, l’article 6-1 du traité sur l’Union européenne, introduit par le traité de Maastricht, pose le principe démocratique de l’Union européenne. Selon l’article 6-1 du traité sur l’Union européenne, « L’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit, principes qui sont communs aux États membres ». Par ailleurs, la Cour de justice européenne développe, de longue date, le principe démocratique. Elle a veillé régulièrement à la sauvegarde des prérogatives du parlement européen et a développé une riche protection jurisprudentielle des droits fondamentaux.

Le traité d’Amsterdam, révisé sur ce point par le traité de Nice, constitue une forte – mais peu remarquée – avancée du principe de la démocratie européenne. Il crée en effet ce que nous appelons une « clause d’alerte démocratique ». En cas de violation des principes démocratiques par un Etat membre, ses droits peuvent être suspendus par le Conseil. Cette nouvelle disposition a été complétée par une phase précoce avec le traité de Nice. Les rédacteurs des traités ont en effet jugé utile de prévoir non pas seulement le cas extrême d’une violation avérée des principes démocratiques, mais aussi de poser en amont une procédure en cas de « risque clair de violation grave » des dits principes. Le traité d’Amsterdam comporte ainsi une avancée décisive en termes de démocratie dans l’Union européenne. « Le Conseil, réuni au niveau des chefs d’État ou de gouvernement et statuant à l’unanimité sur proposition d’un tiers des États membres ou de la Commission et après avis conforme du Parlement européen, peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par un État membre de principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, après avoir invité le gouvernement de cet État membre à présenter toute observation en la matière. Lorsque la constatation (…) a été faite, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l’application du présent traité à l’État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil. Ce faisant, le Conseil tient compte des conséquences éventuelles d’une telle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et morales. Les obligations qui incombent à l’État membre en question au titre du présent traité restent en tout état de cause contraignantes pour cet État. ». Cette disposition du traité (article 7) a été révisée et complétée lors du traité de Nice. Une étape préalable a été instaurée, sous forme de ce que l’on peut appeler l’ «  avertissement démocratique ». Désormais, en cas de risque de violation des principes démocratiques, un avertissement peut être adressé à l’Etat en cause (selon l’article 7, « Sur proposition motivée d’un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après avis conforme du Parlement européen, peut constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un État membre de principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, et lui adresser des recommandations appropriées [1]. ». Il s’agissait déjà, sans que cela soit formulé ainsi, d’une élévation de la veille démocratique du niveau national vers le niveau supranational.

Les apports du traité réformateur

La démocratie européenne est pleinement consacrée par le traité. C’est sans doute un de ses apports majeurs. Une rubrique entière du traité est consacrée aux « Principes démocratiques » [2] . Le titre II du traité est consacré aux « dispositions relatives aux principes démocratiques ». Outre un principe général, le traité consacre trois niveaux d’exercice de la démocratie européenne. Le principe général est celui de l’égalité démocratique. Selon l’article 8 nouveau, « Dans toutes ses activités, l’Union respecte le principe de l’égalité de ses citoyens, qui bénéficient d’une égale attention de ses institutions, organes et organismes. » Il faut rappeler que le principe d’égalité est un principe cardinal de la construction européenne. L’objectif de création d’un marché intérieur dans un premier temps, et d’une union politique dans un deuxième temps, emportent la nécessité d’une égalité entre les sujets de droit européen que sont les citoyens.

Les trois niveaux d’exercice de la démocratie à l’échelle européenne sont précisés dans les articles 8A, 8B et 8C. La démocratie européenne se réalise par des principes de démocratie représentative, des principes de démocratie participative et enfin par l’intermédiaire des parlements nationaux. Cet ensemble de dispositions apparaît comme un aboutissement, reprenant un certain nombre d’éléments pré-existants, d’autres prévus dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe.

Le principe général du régime de l’Union est celui de la démocratie représentative : « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. » (article 8A 1.) Selon le point 3 de l’article 8A, « Tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens ». Il s’agit là du développement du principe démocratique. La démocratie signifiant étymologiquement le pouvoir du peuple, l’idée de démocratie européenne implique nécessairement le droit pour les citoyens européens de participer à la vie démocratique de l’Union. La référence aux décisions prises le plus près possible des citoyens reprend quant à elle la philosophie du principe de subsidiarité. Il est un principe à double tranchant signifiant que les décisions doivent être prises le plus près possible des citoyens, les autorités plus lointaines n’étant légitimées à agir qu’en cas d’effet dépassant les frontières d’un Etat ou en cas d’efficacité renforcée. Celui-ci est inscrit dans les traités depuis le traité de Maastricht. Il s’agissait alors de concilier la nécessaire protection de la souveraineté des Etats membres, à un moment d’accroissement des compétences de l’Europe et de renforcement de sa dimension politique. Il s’agissait aussi de témoigner omplicitement l’orientation fédérale de l’Union et de permettre son action en cas de nécessité. En droit européen, le principe de subsidiarité concerne l’exercice des compétences concurrentes et ne vaut que pour les rapports entre les Etats et l’Union européenne. Les Etats demeurent libres d’organiser la répartition des compétences entre l’Etat central et les entités fédérées ou décentralisées selon la forme juridique de l’Etat.

La démocratie représentative concerne à la fois les Etats membres et les citoyens, conformément à la double légitimité de l’Union, fondée sur la légitimité interétatique et sur la légitimité des peuples. « Les États membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d’État ou de gouvernement et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens. » (article 8A, 3.). La corrélation entre les deux types de représentation se fait par l’intermédiaire de la référence à la responsabilité des gouvernements devant les Parlements nationaux ou directement devant les peuples des Etats.

Le Parlement européen est officiellement reconnu comme l’institution par excellence de représentation des citoyens européens au niveau de l’Union : « Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen. » (article 8A 2.). Ce principe était déjà présent dans les traités antérieurs. Il en va de même de l’instrument d’expression démocratique que sont les partis politiques. Leur rôle dans la formation de la conscience politique européenne et réaffirmé et enrichi de l’expression de la volonté des citoyens : « Les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la conscience politique européenne et à l’expression de la volonté des citoyens de l’Union. » (point 4 de l’article 8A).

Plus nouvelle est l’affirmation officielle et explicite du « principe de la démocratie participative » auquel est consacré l’article 8B. Il faut souligner en premier lieu que la notion de démocratie participative ne fait pas partie des traditions constitutionnelles des Etats membres. Si plusieurs Etats membres connaissent la pratique référendaire, tous n’en ont pas la possibilité constitutionnelle (l’Allemagne par exemple ne peut organiser de référendum au niveau fédéral), et cette pratique demeure souvent limitée et le principe de l’initiative citoyenne n’est que peu présent. Il apparaît cependant de plus en plus dans les années les plus récentes et principalement dans les Constitutions des nouveaux Etats membres [3]. Pourtant une telle inscription dans le traité correspond à la fois à une officialisation d’une pratique supranationale et à une revendication des sociétés européennes.

Deux de formes de démocratie participative sont reconnues dans le traité, celle des citoyens en tant que tels, membres d’un nouveau type de peuple, et celle de ce que l’on appelle la société civile organisée. « Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d’action de l’Union. » (article 8B 1)

S’agissant de la société civile organisée, on parle aussi souvent de groupes de pression, groupes d’intérêt ou encore lobbies. La tradition française est peu familière de cette pratique. La conception de la loi, expression de la volonté générale n’intègre que tardivement l’idée de la participation de groupes d’intérêt. Cependant, dans l’ordre juridique européen, la rencontre des traditions juridiques conduit au développement d’une pratique plus anglo-saxonne, de participation des groupes d’intérêt à la réflexion et la discussion menant à la décision. Ainsi, dès les débuts de la construction européenne, les groupes d’intérêt se sont organisés et disposent de bureaux à Bruxelles. Le Parlement européen s’est doté d’un code de bonne conduite en la matière (article 9 de son règlement intérieur). Les groupes d’intérêts doivent faire une demande d’accréditation. Ils sont ainsi présents à tous les stades de la préparation d’une décision. Ils suivent de près la préparation des Livres blancs et des Livres verts (documents préparatoires avant l’initiative formelle). Ils font bénéficier les institutions de leur expertise et continuent à être présents à la fois lors de la discussion et lors de l’adoption de mesures d’exécution des décisions. Cette pratique, qui s’est développée auprès de chaque institution, est ainsi formulée par le point 2 de l’article 8B : « Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile. » La référence aux « voies appropriées » servira alors de base pour une décision générale d’organisation de la participation des groupes d’intérêt à la réflexion et à la prise de décision. Il s’agira ensuite d’adopter un texte général de réglementation de ce dialogue. En effet l’existence d’un code adopté par le Parlement européen, et la préférence pour un plus grand pragmatisme de la part de la Commission créent un certain manque de lisibilité d’une pratique désormais quotidienne. Un texte global sera bienvenu.

Une pratique plus récente est comprise dans le traité. Il s’agit de la consultation des « parties concernées » par la Commission. Derrière l’expression « parties concernées » se trouvent à la fois des acteurs de la société civile organisée, mais aussi tout citoyen. Ainsi une première expérience a pu se développer lors des travaux de la Convention sur l’avenir de l’Union. Celle-ci, préparant le traité établissant une Constitution pour l’Europe, était organisée en différents groupes de travail correspondant à des thèmes centraux du texte en cours d’élaboration : la subsidiarité, les politiques, les parlements nationaux… Or les moyens de communication informatique permettent une participation de chacun à la discussion. Le secrétariat de la Convention avait pu suivre et synthétiser ces contributions. De manière plus quotidienne, la Commission lance régulièrement des forums de réflexion. C’est le cas sur plusieurs textes importants, comme lors de la préparation de la réglementation Reach en 2006 sur les produits toxiques. Des forums se poursuivent en 2007 dans le cadre du « plan D » lancé en 2006 par la Commission, pour « Démocratie, dialogue, débat ». Trois thèmes de discussion sont ouverts en septembre 2007 : le développement économique et social de l’Europe, les frontières de l’Europe et son rôle dans le monde, la perception de l’Union européenne et de ses missions. De même, en septembre 2007, un forum de réflexion et de discussion est lancé sur la préparation du budget. (budget-review@ec.europa.eu.) Cette pratique se trouve reprise au point 3 de l’article 8B, Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile. « En vue d’assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union, la Commission procède à de larges consultations des parties concernées. »

Enfin une disposition de feu le traité constitutionnel est reprise à part entière. Il s’agit de l’initiative citoyenne. Celle-ci avait été quelque peu moquée, les uns affirmant qu’il s’agissait d’un gadget, les autres critiquant le caractère de simple proposition à la Commission de l’initiative. En réalité, donner la possibilité à un million de citoyens de faire une proposition de texte à la Commission est une avancée démocratique, symbolique et pratique. D’un point de vue démocratique, la participation, affirmée, des citoyens à la vie démocratique de l’Union, implique de leur donner les moyens de cette participation. Que la Commission n’ait pas l’obligation de suivre la proposition relève du simple bon sens. En tant que gardienne des traités, elle doit s’assurer que de telles initiatives ne violent pas les principes des traités. Si l’initiative s’inscrit dans le champ des compétences et objectifs européen, il va de soi que la Commission reprendra à son compte la proposition. Il en ira ainsi sans doute dans un premier temps sur le plan du symbole. Il sera en effet inédit de voir un ensemble de citoyens européens prendre part visiblement à la vie publique européenne. Dans un deuxième temps, si cette avancée est saisie par les citoyens, celle-ci deviendra une pratique, permettant à chacun de s’intéresser de plus près à ce que fait l’Europe, avec la conscience d’une possible contribution. Le point 4 de l’article 8 B consacre cette possibilité. « Des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités [4] . » . Il s’agit là d’une heureuse avancée de la démocratie européenne. Elle s’inscrit dans la suite logique de la citoyenneté européenne et de la démocratie désormais affirmée. Ce droit d’initiative citoyenne permettra sans doute aux peuples de l’Union à la fois de mieux percevoir les domaines de compétences de l’Union européenne et de pouvoir concrètement s’associer à des initiatives.

Cet ensemble d’éléments de démocratie représentative au niveau européen, participative au niveau européen, est accompagné d’éléments de démocratie exercée par les représentations nationales. L’article 8C est consacré entièrement aux Parlements nationaux. Ces derniers étaient déjà largement compris dans le traité constitutionnel. Ils apparaissent désormais comme des acteurs à part entière de la démocratie européenne. Cette donnée est en phase avec la nature décentralisée de l’ordre juridique européen. En effet, nombre de décisions européennes nécessitent des mesures nationales d’application. A ce titre, les lois nationales doivent à la fois respecter et mettre en œuvre le droit européen. Elles sont, dans les domaines de compétences de l’Union européenne, des actes européens décentralisés. Au fronton de l’article 8C, figure le principe selon lequel « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union ». Cette contribution est déclinée dans plusieurs directions par le traité. Les parlements nationaux disposent d’un droit d’information et de coopération interparlementaire, d’un droit de contrôle et de droits plus spécifiques autour de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, d’abord, des processus de révision des traités ensuite, et des procédures d’adhésion enfin.

Les droits d’information et de coopération interparlementaire visent à impliquer davantage les parlements nationaux dans la vie publique européenne. Informés en amont des propositions de textes européens, ils disposent de moyens de se prononcer, par le biais de critiques et de propositions. Selon le point a) de l’article 8C cette participation se fera « en étant informés par les institutions de l’Union et en recevant notification des projets d’actes législatifs européens conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux ». Les Etats membres ont déjà pris l’habitude de cette transmissions des projets d’actes européens. L’inscription dans le traité harmonise et renforce l’obligation. La parlementarisation devrait se faire encore davantage par la voie de la coopération interparlementaire. Selon le point f) de l’article 8C, la coopération se fera « en participant à la coopération interparlementaire entre parlements nationaux et avec le Parlement européen, conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux. ». Cette reprise de dispositions pré-existantes, accompagnée de nouvelles prérogatives des Parlements nationaux, devrait renforcer l’implication des représentations nationales dans le processus de décision européenne.

Les Parlements nationaux disposeront désormais de pouvoirs en matière de contrôle du principe de subsidiarité. Ce principe, à double tranchant, protecteur des compétences nationales, vecteur d’une action européenne renforcée, donne la compétence de principe aux Etats, dans les rapports de pouvoirs entre l’Union et les Etats membres. Il est donc compréhensible que les représentations nationales puissent veiller au respect de ce principe qui est à la fois juridique et politique. Selon le point b) de l’article 8C, les parlements nationaux veillent « au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ». Conformément à ce qui était prévu dans le traité constitutionnel, les parlements nationaux seront aussi associés aux procédures de révision. Ils seront informés des demandes d’adhésion à l’Union. Enfin, un rôle spécifique leur est désormais attribué en matière d’évaluation des politiques européennes dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Ils seront notamment associés au contrôle politique d’Europol et à l’évaluation des activités d’Eurojust.

La démocratie proposée dans le traité repose donc sur trois piliers : la représentation au niveau supranational, la participation des citoyens au niveau supranational, la représentation par les parlements nationaux. Cette forme de démocratie à plusieurs niveaux correspond à la logique de la construction européenne. Le pouvoir européen qui se crée depuis cinquante ans repose sur la double légitimité des Etats et des peuples. Cette double légitimité donne naissance à une troisième forme de pouvoir et de sa légitimation. Il existe un nouveau pouvoir politique, le pouvoir politique européen, exercé par une pluralité d’acteurs incarnant la légitimité des Etats, celle des peuples et celle du citoyen nouveau du nouvel objet politique Europe. Ce pouvoir est démocratique en tant que le peuple est à la source de son exercice. La nouvelle équation démocratique européenne porte en effet reconnaissance d’un peuple nouveau au fondement du pouvoir politique européen, légitimé par les Etats et les peuples qui le composent.

[1] Dans cette procédure, le Parlement européen statue à la majorité des deux tiers des voix exprimées, représentant une majorité de ses membres.

[2] Document de travail de la CIG du 23 juillet 2007.

[3] On citera par exemple l’article 182 de la Constitution polonaise qui dispose qu’une loi définit les conditions de la participation des citoyens à la justice.

[4] Les procédures et conditions requises pour la présentation d’une telle initiative sont fixées conformément à l’article [I-47(4)(dernière phrase)] du traité sur le fonctionnement de l’Union.

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